城乡医疗保险制度整合分析

中图分类号：F84文献标识码：A文章编号：1673-0992（2011）01-0145-01

2003年，国务院批准了卫生部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，开始了试点工作。此后，新农合便一步步推行开来，到2010年已经实现基本覆盖全国农村居民。在新农合收到不错的效果之后，2007年国务院决定开始展开城镇居民医疗保险试点工作。

ノ夜目前存在的基本医疗保险制度有城镇职工医疗保险，城镇居民基本医疗保险，新型农村合作医疗保险，笔者希望以新型农村合作医疗保险制度为主线，将三者进行比对，从而对城乡医疗保险的统筹整合做深入性的思考。

一、 新型农村合作医疗保险制度概述

ィㄒ唬 发展历程

ブ谢人民共和国成立初期，就非常重视农村医疗卫生制度的建设。1965年6月26日，同志发表了著名的六•二六“……把医疗卫生的重点放在农村”的讲话，我国的农村卫生事业进入了快速发展的时期，在年底就形成了以集体经济为依托的农村初级医疗卫生保健网。我国农村医疗卫生事业的黄金时期持续到1979年，80年代以后，随着家庭联产承包责任制在农村逐步推广，集体经济逐渐瓦解，农村合作医疗也纷纷解体。

2003年，我国开始推行新型农村合作医疗保险制度，并在全国部分地区进行试点工作。新型农村合作医疗是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。

ィǘ） 新农合制度的特点

1、 筹资方式的多样化。新农合的基金由政府资助、集体扶持和个人缴费共同投入组成，同时也鼓励有条件的乡、村集体组织对该制度进行扶持，争取社会团体、企业和个人进行资助。

2、 国家政策支持和财政扶持力度巨大。根据中国统计年鉴的数据，2006年，新农合参合率80.6%，基金支出为155.81亿元，2008年，基金支出为662.31亿元。

3、 补偿制度的创新，除了一般的补偿制度，新农合又新增了“二次补偿”制度，以解决重大疾病患者看不起病的困难局面。不过这种制度目前尚不完善，还需进一步补充。

ィㄈ）新农合制度现状分析

ゴ油臣剖据来看，新农合自2003年试点以来，在全国范围内推广速度较快，2006年全国开展新农合的县（市、区）达1451个，参加新农合人数4.10亿，参合率为80.60%，2008年，全国开展新农合的县（市、区）达2729个，参加新农合人数达到8.15亿，参合率为91.53%。

バ屡┖系氖凳┤〉昧肆己玫男Ч，在一定程度上减轻了农民的医疗费用负担，缓解了农民看病难、看病贵、因病返贫的状况，但是在实施过程中也存在着一些问题。

1、农民实际受益低。新农合制度的定义是大病统筹为主的农村医疗互助共济制度，这个定义就大大限制了农民的受益范围。

2、报销程序过于繁琐。特别是一些距离“信用社式”报销中心很远的村庄，只是车费就特别贵，这也在一定程度上降低了农民的满意度。

二、 现存几种医保制度的比较

ツ壳按嬖诘恼饧钢忠奖V贫雀饔凶约旱奶囟目的，保障人群，如何将它们整合面临着巨大的困难。笔者希望能够通过它们之间的特性对比，寻找出医保整合的可行道路。

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コ钦蛑肮ひ搅票O盏母哺欠段О括城镇所有用人单位，包括企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位，都要参加基本医疗保险。新农合的参保范围是农村居民。那么来到城镇打工的农民是应该加入新农合还是加入城镇职工医疗保险，亦或是两者都可以呢？目前不同的地区有不同的具体做法，这个问题在后面文章中会详细阐述。

ィǘ）筹资机制

バ屡┖喜扇「鋈私煞选⒓体扶持和政府资助的方式筹资机制，城镇居民基本医疗保险以家庭缴费为主，政府给予适当的补助。城镇职工医疗保险则是由用人单位和职工共同缴纳。三者相较，城镇职工基本医疗保险中个人负担较大，新农合较小，并且新农合与城镇居民基本医疗保险的筹资方式相似。

ィㄈ）费用支付

コ钦蛑肮ひ搅票O罩贫仁侨者当中实施最长的，其制度也相对来说比较完善。城镇职工医疗保险的服务范围和标准由各区具体制定，目前已能够是参保职工得到比较全面的医疗保障。新农合基金和城镇居民基本医疗保险基金主要用于补助参保人群的大额医疗费用和住院费用。

三、 新农合与城镇居民医疗保险的衔接与整合

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ツ壳霸谂逵泻芏嗲嘧衬甓纪獬龃蚬ぃ真正留守在农村的只有老人和儿童。这些外出打工的农村居民如不参加新农合而参加城镇职工医疗保险，那么将对新农合制度的彻底实施带来很大的困难，而城镇职工医疗保险因为个人负担很大，并且农民工的流动性大，参加城镇职工医疗保险的其实比例很小，并不能保障大部分农民工的利益。

ツ敲词导中，这个问题是如何解决的呢？在一些地区，如沈阳，江苏，并不对农民工重复参保做出限制。一方面是主观上的原因，他们认为这样会提高农民工的保障程度；另一方面是客观上的原因，目前新农合并未与城镇医疗保险联网，因此两种管理机构很难知道农民工是否参加了其他的医疗保险。然而在一些地区，如浙江省，则长期将外出务工的农民工排除在新型农村合作医疗之外。考虑如下：新型农村合作医疗与城镇职工医疗保险的区分标准应当是“职业”而不是“户籍”，目前应当将外出务工的农民工当作工人参加城镇医疗保险，而不应作为农民加入新农合。

ザ杂谡飧鑫侍猓很多专家学者也都提出了自己的见解。如中国人民大学教授郑功成就提出了“分类分层”保障农民工健康，他主张将农民工起码分成三大类：一类是已经城市化的农民工；第二类是季节性农民工；第三类是流动性农民工。他建议将第一类农民工纳入城镇基本医疗保险范围，将第二类纳入新型农村合作医疗制度，而第三类则比较难以确定纳入对应的政策。

ケ收呷衔， “户籍”应当在医疗保险制度中逐渐地淡化，取而代之地应当是“职业”。笔者十分同意郑功成教授的这种分类主张。我们应该认识到不同类农民工的不同情况，但是同时也应该根据农民工自愿加入原则。因为如果靠政府地力量将农民工分类划分，那么一方面将加大管理机关的管理成本，另一方面效果并不十分理想。所以应该尊重农民工自己的选择。

ィǘ）整合新农合与城镇居民医疗保险的建议

ト缟纤述，笔者认为，在几种医疗保险制度的整合上，首先需要考虑的就是新农合与城镇居民医疗保险的整合，在整合过程中应当注意以下几个问题。

1、尽快将两种体制纳入同一部门的管理之下。参保人员信息得到整合，能够减少运营成本，另一方面也能减少部门间的利益牵扯，使医保制度的作用发挥到最大，更好地保障人民群众的切身利益。至于纳入哪一个部门的管理，基于人力资源和社会保障部与卫生部的职能分派与财政力量，笔者认为应由人力资源社会保障部来进行统一管理。

2、 制定公平平等的补偿标准，报销范围，缩小城乡间医疗服务待遇的差异。在制定医疗机构，提设定药品目录上进行整合，统一范围，在补偿标准和报销范围上，分局分人收入，划分层次，形成多层次全方位的补助保障体系。

3、淡化“户籍”制度，打破原有的城乡户籍二元体制界限，将“城市居民”或“农村居民”统一为居民或者公民。以所有城乡居民为惠及对象，制定多层次度实施细则，并统一组织实施。

四、结语

ノ夜目前的医疗保险制度较之于以前已经取得很大的进步，但是仍然存在着难以从整体上统筹整合的缺陷。居民基本医疗保险是关系着国计民生的大事，是打开千家万户平安健康之门的金钥匙，它的发展与完善需要政府和社会各界共同的努力。

おげ慰嘉南祝

[1]郑功成，郑功成访谈.民工健康如何保障见中国人民大学新闻网，2004-3-12.

[2]毛淑娟.城乡统筹视角下我国新农合制度发展与制度整合分析,社会保障研究,2010年01期.

[3]卫生部.关于建立新型农村合作医疗制度的意见2003-1-10.