金融消费权益保护工作解析

我国的经济金融改革发展到了新阶段，在面对经济一体化与金融全球化的大趋势中，改革的内源动力要求我们现行的监管格局对新的金融市场发展与金融现象做出回应。而此次全球金融危机的发生，已经宣告了中央银行去监管职能改革思潮的失败，作为以“一行三会”为格局的中国金融监管，如何应对这种变化，如何与我国金融业市场化、综合化、国际化的发展趋势匹配，如何在这种形势下，探索金融消费权益保护这样一个全新的课题，并将之与人民银行履职的需求结合起来等等这些都是现实的困难。在2012年3月31日，中编办《关于人民银行设立金融消费权益保护局的批复》（中央编办复字[2012]47号），确定了人民银行金融消费者保护局的主要工作职责，一项新的使命被赋予到人民银行。作为金融消费权益保护的牵头部门，要求各级人民银行在此项工作的开展上必须要打好基础、突出创新，做出应有的表率和示范作用。

一、人民银行开展金融消费权益保护的基本定位

新的时期，尤其是在“十二五”期间，“以竞争促发展”的发展主线，对金融稳定、消费者保护以及交叉性金融市场的监管有了更高的要求，一个显著的变化就是：我们需要由政策金融向法制金融转变，引进功能性监管与原则性监管的理念，建立以经济手段为主，法律手段和行政手段为辅的监管模式，并通过金融改革与创新，逐步形成政府调控、自律监管与多层次法律支撑有机结合的协作机制，从而使我们金融监管更贴合货币政策的运行机制，使央行在货币政策与金融监管的双重职能上取得一个有效的平衡。使金融机构从传统利益最大化的逐利发展模式扭转为其金融行为和反应朝向社会主义和谐社会的需求以及一般民众对金融认知的预期发展，进而在形成一个健全的金融市场，形成一种合理有序的竞争环境，为金融稳定、消费者保护、多元监管提供有力的支持。因此，在金融稳定方面，要通过监管，防范金融业风险，最大限度减低金融机构进入风险失控情景的概率，从而实现价格稳定、银行稳定、金融安全与消费者信心坚强四个目标；在消费者保护方面要通过维护消费者的金融隐私权，打击银行欺诈行为，遏止金融业不正当牟利与竞争，释放民众对金融系统的对抗情绪，并提供必要的替代式纠纷解决机制，并在产生危机后，通过维权来缓冲危机效应，避免其扩大化；在交叉性金融市场方面，要在日益弱化的金融压抑环境下，正视金融创新与交叉性金融业务的发展，重点关注现有的金融控股公司的发展情况，加强对金融衍生工具的监管。要争取在“十二五”期间，由央行主导，初步建立起一个全面的风险评价、预警、监测和防范体系，提高事前预防的力度和频度，不再过于依赖事后补救，使我们的金融环境与经济发展相适应，使金融助推经济的功能效应得以最大化。

二、在基层实践工作中，金融消费权益保护工作面临的困难

目前，根据人民银行金融消费权益保护局的要求，各省会中支将陆续成立法律事务处，负责辖内的条法工作以及金融消费权益保护工作的推进。在较高一级的层面上，可以说条件还是基本具备的。但在地市与县支行一级，“钱”与“人”的问题较为突出。一是“钱”的问题。推进金融消费权益保护工作在前期需要搭建系统、收集信息，配备必要的设备，并进行积极的宣传，但此项工作上级并未明确是否有专项的资金。而缺乏资金很多工作是难以开展的，争取地方政府的支持毕竟是杯水车薪，很难完全解决问题。以人民银行目前推进的信用体系建设工作相比，各分支机构以及相关领导对此项工作的重视程度并不够、资金支持也不到位，在工作的前期，持观望等待态度的占大多数，特别是县支行，更不愿意投入过大。二是“人”的问题。虽然上级的成立的法律事务处，但地市一级仍是以在办公室的条法科为主要工作力量，县支行则是以兼职的法律事务人员全权负责。姑且不谈能力，单就人员资源的配比上，这也是一种严重的失衡。尤其是当前，基层一级法律事务人员还要处理大量行政许可、行政处罚的工作，基本上没有时间和精力去兼顾即将全面推开的金融消费权益保护工作。虽然每个人都斗志昂然，充满热诚，但在缺“钱”与缺“人”的现实下，工作的开展举步维艰。

三、要做好工作，微观的操作才是履职的要旨

虽然，人未到位，经费不够，这是需要上级部门思考的。作为基层人民银行，有些工作已经可以开始着手，实践操作上，基层人民银行还要“处理好一个关系、制定好一个指引”，并在此基础上推开工作。

（一）处理好“金融消费权益保护”与“12315”的关系

工商部门正在力推的“12315”是一个较好的平台化、综合化的工程建设，虽然金融消费权益保护与“12315”有着本质的区别，但“12315”平台近年来，通过深入地推进，具有广泛的群众基础和社会认可度，是一个较为成熟的平台，处理好与“12315”的关系，将对我们的工作具有很大的助力。对此，我们应该注意三个方面：一是在制度层面上，要在借鉴消费者权益保护立法思路的同时，体现金融消费权益的专业性。应该在制定相关的法律、法规时，在使用“金融消费者”概念的前提下，将金融消费者的权利进行分层概述，表述为“金融消费权益保护旨在保护个人隐私权以及提供反金融机构欺诈。”。在两个关键点之下，再进行基础权利的表述。基础权利的分解可以参照《消费者权益保护法》，但没有必要对权利进行全列举式的方式，主要是避免条文冗长，同时防止在权利与义务的对应关系上出现断层，但作为金融消费权益保护的核心权利：安全权、知情权、选择权与求偿权，应该作为金融消费权益保护的亮点应进行突出。二是应该充分利用好“12315”的平台信息传递功能。目前，工商部门的“12315”已经完成了进商场、进超市、进市场、进企业、进景点、进校园初步目标，按照“七个一”的要求，悬挂一块机构牌匾、安排一批人员、制定一套制度、配备一台电脑、设置一部电话、建立一本台账，将在各商业银行营业点建立12315联络站、消费维权示范站。在基层人民银行还缺乏一定条件的情况下，应该充分利用好这个已经搭建起来的平台，将其作为金融消费权益保护的宣传窗口和信息收纳口，与工商部门进行有效衔接，发挥好其深入基层，网点众多的特点。在工作初期，利用“12315”平台作为人民银行开展金融消费权益保护工作的宣传点，普及金融消费权益保护知识，定期或不定期进行金融知识普及宣传、并在条件成熟时，进行金融风险提示；在工作开展的过程中，要关注来自于“12315”的金融消费投诉，收集投诉进行集中处理，在处理结果的出口上，要突出人民银行维护金融消费权益的职能特点，避免将纠纷当作群众意见回馈、事件等一般性维权工作，要在处理上凸显金融维权的专业性和权威性；在工作的后期，根据各个区域的不同，有条件的地方，应该成立独立的金融消费权益维权中心，进一步整合金融执法资源，提供更到位的保护；条件不成熟的地区，可以在“12315”的平台上，逐步凸显金融消费权益保护的标识性，依托现有平台开展好工作，用最少的成本取得最大的效益。三是应该充分关注来自与各个部门的职能博弈，不要将金融消费权益保护工作作为博取职能疆界的手段。目前，各地的消协虽然名为消费者的自律性组织，但设置在工商局内部负责消保工作的部门已经赋予了消协很强的政治背景与行政色彩。在开展实际工作中，要将其作为一个“准行政部门”来对待，合理运用法律、法规，处理好与消协、工商部门的关系，主动协调，主动联系，积极争取其支持，并将金融消费权益保护工作作为一项民生工程来推动，取得政府部门的认可，提升工作的影响力，更好地塑造人民银行的区域形象。

（二）要制定出一个简明易懂、内容完备的操作指引

必要的制度是开展工作的前提，金融消费权益保护局，正在积极拟定《中国人民银行金融消费权益保护管理工作办法（试行）》（下文简称：《办法》）、《金融消费权益保护指引》两个重要文件，正在广泛征求意见，相信下一步的出台也是很快的。其中对工作有较大指导意义的《办法》作为人民银行内部的管理文件是否能够对分支机构的工作进行有效的指导，还是在之后由各分支机构根据实际情况再行制定各种实施细则，情况尚不清楚。但在实际工作中，我们的操作指引应该有一些必要且具有时代意义的表述来丰满金融消费权益保护工作。

1.人民银行开展金融消费权益保护工作的立场要明确。明确立场主要是为了避免在之后的工作中，由于法律地位不清晰，导致人民银行各分支机构陷入到一些不必要的诉讼及法律程序中。因此，一些立场性的原则要在指引中表述清楚，至少有五个：一是人民银行不干涉银行业金融机构的有关服务标准及商业决定，例如：银行业金融机构的定价政策、合同安排以及民事纠纷处理；二是人民银行不介入银行与客户之间的纠纷或就该纠纷做出仲裁；三是人民银行不就已进入法律程序或已呈堂的案件，或是等待公、检、法机关进行法律行动的个案提供法律意见和评论；四是人民银行不会指令银行业金融机构做出赔偿；人民银行基于保密理由，不向社会公众公布对银行业金融机构的调查结果、检查情况以及采取的措施；五是人民银行不向金融消费者提供法律援助，金融消费者有法律援助需求的，应向相应的政府法律部门求助①。这五个立场性的原则是否明确，在一定程度上决定了开展金融消费权益保护工作能否取得应有的成效，并在取得成效时，减低基层部门的工作量，避免因为纠纷耗费大量的成本。

2.对个人信息的保密是一个关键环节。金融消费权益保护工作的重点之一就是要保护好个人的金融隐私权，而在实际工作中，各个部门的工作人员，肯定会接触到大量敏感的个人信息。为了体现法治精神，必须有一些严厉的规定，包括：一是基本保密要求。人民银行、银行业金融机构都应配备必要的程序、设备保障金融消费者个人身份信息不外泄。所有对信息使用的权限和范围，均应符合宪法以及相关法律、法规的规定。所有与投诉有关的资料和信息应视为重要材料，采用保密制度管理，设定授权机制，由需要知情的有关负责人或部门领导处理，限制接触资料和信息的人员数量及范围；二是防止信息泄露。人民银行和银行业金融机构，不会采用电话、电邮、书信或是其他任何方式，直接或间接获取事关金融消费者账户安全的任何密码、文件、密钥、口令等，可能危害金融消费者账户、资金安全性的材料和文件。金融消费者可以根据自身情况，拒绝任何人员提出的上述要求，并可以向人民银行、银行业金融机构进行举报；三是严格信息传递。所有投诉人向人民银行递交的材料均作为保密材料处理，如果没有投诉人的书面批准，人民银行不会转发。四是明确失、泄密的追究和惩罚机制，进一步保障金融消费者的个人信息。对在工作过程中，恶意使用获取的个人信息或是因疏忽导致个人信息泄漏的工作人员，均按照相关规定严肃处理，涉及犯罪的，移交司法部门处理。

3.任何制度都应该体现一些人性关怀。在开展实际工作时，由于各地区的情况并不相同，前来投诉的群众可能面临着自身障碍而导致投诉不能的情况。因此，在指引中我们还要有一些人性化的规定，诸如：银行业金融机构允许金融消费者以任何合理的途径：书信、电话、传真、电子邮件（具备网络条件）或亲自提出投诉。对残疾、语言障碍、书写障碍或是其他不方便表达意愿的金融消费者提供特别协助，以彰显人性关怀。这些细节上的工作，将极大提升群众对工作的满意度和认可度，道理就与我们今天在银行填写单据时，银行一般均会为老年人提供老花眼镜一样。这项工作投入不大、成本不高，却体现着和谐社会以人为本、金融服务顾客至上的价值，是需要做好的。

4.降低群众对金融消费权益保护工作的理解难度。金融消费权益保护工作要推得远、推得深、推得广，通俗、便民是相当重要的。纵观消费者权益保护工作之所以成效显著，简单易懂的“三包”政策是很关键的。作为金融消费权益保护，我们的指引可以制定得系统全面，但在对群众的宣传上，方式和方法可能需要改进。这里有两个方法可以选择。一是指引本身的内容需要通俗易懂便以理解。从目前《办法》的征求意见稿看，可能性不大。由于《办法》本身的层级，在一些表述上不能完全通俗化，一些专业的概念也不容模糊。但鉴于广大农村地区金融知识的普及程度，如果人民银行各分支机构完全按照《办法》拟定指引，并以此进行宣传，群众在理解上可能会有困难。所以，指引本身通俗化比较困难。二是人民银行各分机构可以根据地区情况、民族特点和农村的风俗，制定符合各个地方的《金融消费权益保护须知》之类的宣传册。宣传册可以采用图文并茂的方式，采用不同地区的语言，利用最少的篇幅，通俗易懂地为群众解答维护自身权益中遇到的问题。可以借鉴我们近年来印发的反假宣传册、征信宣传册等的方式。这样，不但可以加大宣传力度，也可以逐步奠定工作的群众基础。而《办法》或是指引，可以作为专门的文件，在群众进入投诉过程中时，由人民银行的工作人员或是金融机构工作人员进行详细的解释，确保群众对自身权利的知晓。

诚然，金融消费权益保护工作在宏观和微观层面上都存在着困难，很多新的工作领域也是人民银行之前的工作未涉及到的。无论缺少什么，我们都应该积极补齐，认真应对。“十二五”时期是我国金融业大有作为的重要战略时期。经过三十年的改革开放，中国的金融业发展进入了一个新的阶段。随着全球化金融的融合与交叉态势，中国的金融改革和金融创新按照预定的规划逐步迈进，并在此进程中不断汲取国际先进经验，完善自身体系与规则。按照一般的认识，发达市场经济有两个重要的标志：一是合理有序的市场竞争秩序；一是对处于弱势的消费者进行有效保护。所以，能否对金融消费者的权益进行有效的保护，不但决定了我们金融市场能否媲美发达国家，而且其关键是这将为实体经济的发展提供一个稳定有序的金融环境。

希望，在2013年人民银行全面推开金融消费权益保护工作的过程，我们所有同仁凝心聚力，集思广益，真正在金融消费权益保护工作上打出人民银行的品牌、树好人民银行的形象，为央行权威性的提升注入强劲的动力。

注释

①此五原则，借鉴了香港金融管理局的《监管政策手册IC-4：处理投诉程序（V.1-22.02.02）》、《投诉银行产品及金融服务须知》中对于金融管理局地位描述的内容。具体可以参见这两个文件。