日本学校的民营化

一、学校民营化的含义

在谈到教育改革的时候，中日词语中都有“民营化”这个词，日语读音“mineika”，相当于英文的“privatization”，相当干中文的“私有化”“民办化”“民营化”。民营化源于英美等国家在20世纪七八十年代对国有企业和国有部门的私有化以及市场化的改革，后来波及到教育领域，比如美国的特许学校(charter sch001)、社区学校(community school)、教育券制度(school voucher)等。

日本的学校民营化的主要做法有两种：一是办学主体的多元化，二是公立学校的民间委托。办学主体的多元化是指在原有的办学主体(国立学校)、地方政府(公立学校)和学校法人(私立学校)的基础上，允许企业和一些非营利组织(NPO)举办学校，公立学校的民间委托是指国立、公立学校通过签订合同将学校的管理和经营权委托给民间机构(但是只限于特区的幼儿园和高中)。

二、日本学校民营化的政策与教育特区

2000年以来，由于受到国家经济构造改革的影响，日本经济界对教育的市场化特别关注。日本经济团体联合会提出，日本的教育制度要“改变划一均质的教育”。首相的教育咨询委员会“教育再生会”对日本公立学校教育质量的低下提出批评，认为公立学校就如同“肯定会有客人来的没有味道的饭馆”。在这种情况下，经济界对执政党自民党提出了“学校教育的教育服务质量的改善与多样化”的学校民营化的建议。由此，2002年12月日本国会通过了《构造改革特别区域法》(以下简称《特区法》)，也就是在特定的地区放宽对不同行业和领域的限制(规制缓和)，通过构造改革推进市场化改革。构造改革特区作为市场化政策的试验区，教育的市场化和医疗、福祉的改革同样受到了关注，为此设立了“教育特区”。

《特区法》的目的在于“为了最大限度地尊重地方公共团体的自发性，特设置构造改革特区。通过实施地方公共团体根据该地区的特点，按照规制的特别措施开展的特定的事业，或者通过促进其事业的实施，在推进教育、物流、研究开发、农业、社会福祉及其他领域的经济社会的构造改革的同时，增强地方的活力，提高国民的生活水平，促进国民经济的发展”(《特区法》第1条)。教育领域的构造改革的主要方式就是设置教育特区。根据《特区法》的第12条、第13条，株式会社(股份公司)以及特定的非营利活动法人(NPO)，可以依据《学校教育法》第1条。在特区举办各类学校。

如果公司要在特区举办株式会社学校，地方公团体(地方政府)要根据特区的具体情况，说明设立株式会社学校发挥地方特色、培养地方性人才的必要性，并且考虑到举办学校的合理性及有效性等其他的问题，向内阁总理大臣提出学校认定的申请。取得认定可以举办学校的公司(学校设置会社)除了要满足以上条件外，同时还要满足以下条件：(1)符合文部科学省规定的学校设施、设备标准或者具备其设备、设施所需资金，同时还要具有学校正常运转必要的资产；(2)负责学校经营的人员要具有学校经营管理必要的知识和经验；(3)负责举办学校的人员要有一定的社会信誉和声望。

如果公司要举办大学，则必须获得文部科学大臣的许可，其他的事项如学校的中止、举办者的变更等事项，必须经过专门的审议会的讨论和决议。在特区根据需要，为不愿意去学校上学的孩子举办的NPO学校，和上述的株式会社学校的要求是一样的，在满足以上三个条件外，还要求举办者在这方面取得过一定业绩和成功的经验。

三、日本教育特区学校民营化的问题及特征

1　株式会社大学

关于株式会社举办的大学(株式会社大学)，人们最多的担心和批评是，股份公司就是等同于营利企业，而营利企业要举办具有公共性、安定性和持续性的大学，这存在着不好调和的矛盾。对其营利活动如果不控制，公司举办的学校收益好了，一部分收益就会转给股东或公司内部的其他事业，以上规定的三个条件不能确保学校的有效经营。

事实上，确实出现了由于生源严重不足而被迫停止招生的株式会社大学。株式会社LT大学2005年开设了函授教育课程，但是，由于专职教师特别少，甚至没有专业教师对学生课程的答疑辅导课负责，没有能按照规定进行教学，2008年被迫停止了招生。

现行的株式会社大学不属于《私立学校法》和《私学振兴援助法》规定的学校，不能享受国家对私学的援助以及税务上的优惠措施。内阁的主张是株式会社学校应该享受私学援助的政策，但是文部科学省认为，根据《宪法》第89条“公共支配”的解释，举办学校的公司不属于公共的范围，不能适用私学援助的规定。

2　株式会社高中

到2008年年底，全国有20所株式会社高中，而全日制学校只有1所，其余的都是非全日制学校，学生大多中途退学、辍学或者个别学生存在智力问题。这类高中不能说都只追求利润，如K校将来准备转变为学校法人，现在处于潜伏阶段。S校认为，株式会社学校教职工的工资要比一般公立学校和私立学校低，从节约经济成本上考虑，他们选择了株式会社学校。株式会社高中的管辖权属于市、町、村，但是，对学校的举办、指导、建议、教育及其组织运营的评价，市、町、村教育委员会是否具有这样的业务能力，确实是一个问题。另外，多数这类高中都面临着生源和经费不足的问题，学校还能坚持多久，令人担忧。教育的安定性、持续性受到威胁。如果提高收费，教育的公共性又会遭到质疑。

3　株式会社中小学与NPO中小学

对于株式会社中小学与NPO中小学的设立，人们更多地在思考这是否意味着公共教育制度的瓦解。另外，学校举办方的动机、地方自治体及当地居民的疑惑、学生和家长的愿望等许多方面交织在一起，纵横交错，远远超越了当初政策出台的意图。以A中学为例(现在还没有NPO中小学)，A中学的举办方已经是私立小学的学校法人，原来正打算筹建中学部，由于资金不够才设立了株式会社中学。由于当地因学龄儿童减少，地方中小学进行了撤并，这所学校的举办为地方的发展增加了一定的活力。株式会社B小学的董事原来是一位公立小学的教师，原来计划筹建一所小学，但由于资金问题未能实现，后来在许多家长的支持下就开办了这所株式会社小学。这两所学校的特点是，基本上都是根据当地居民和家长的愿望开办的，特别是为了满足英语教育以及不愿意去学校上学孩子的教育需求，这体现了株式会社学校公共性的一面。这两所学校还有一个共同点，比较重视地方居民与家长的意见，他们对学校管理和学校的财政状况有一定的参与和监督机会，这在一定程度上有利于学校的有效管理和健康发展。问题是学校的学费和报名费(入学金)很高，如果今后仍然享受不到国家对一般私立学校那样的优惠政策，学校长期的经营和运转可能会面临着很

多问题。

日本学校民营化进展缓慢、范围狭窄，具体数目如下表。举办株式会社学校只限干教育特区内，尚未在全国范围实施。另外，现实的情况对企业来说还没有形成一定的市场效应。这和日本政府对教育市场化持有犹豫、踌躇的态度有关，政府本身对学校民营化的管理没有能力和信心。

四、中日学校民营化的异同

1　民营化的背景与目的

20世纪80年代初到90年代中期，中国的学校民营化改革，最初是受到公共教育资源的短缺、办学主体单一、政府为了吸收民间资本对教育的投入等因素的影响，这一阶段主要是私人和企业办学。90年代中后期的学校民营化改革主要是在教育市场化和教育产业化的背景下展开的，并且在2000年前后呈现出最为活跃的局面。其目的：一是由于地方财政困难或学校管理处于困境所采取的善意的民营化和转制；二是学校或者地方政府为了追求经济利益或甩包袱而进行的不同形式的办学体制改革。这和日本的学校民营化的背景与目的有一定的异同。相同点都是受市场化的影响，是为了改善公立学校的经营管理，提高学校的办学质量。但不同的是，日本不是为了解决财政困难的问题，也没有利用学校民营化追求经济利益的目的。这可能是由于中国的民办教育不发达，初期是由于没有明确的法律政策，《中华人民共和国民办教育促进法》规定的“合理回报”又使民营和改制学校找到了追求利益的根据，由于政府从中也是受益者，因此长期默认了这种行为，时至今日，这种情况还是没有得到彻底的改变。

2　民营化的方式和范围

日本学校民营化的方式，主要表现在由公司举办完全私营化的“株式会社学校”和非营利组织举办的NPO学校，而且只限定在教育特区范围内。而中国的学校民营化是在全国范围，而且可以跨地区运作。中国学校民营化的方式也特别复杂，既有公立变为完全私立的公转民的方武，又有国有民办、民办公助、集团办学，以及各种联办合办的公私混合等方式。

3　民营化的结果

日本的民营化步伐缓慢，其范围、规模及其步伐都非常小，因没有什么明显的效果，日本的企业以及民进机构对学校民营化比较冷漠。而中国的学校民营化异常活跃，目前对学校民营化的评价褒贬不一，对学校民营化的功过是非，难于评说，针对不同的个案又有不同的答案。作者今后将针对不同地区和不同类型的实例进行进一步的探讨和实证研究。