环境行政法与环境刑法衔接问题思考

一、环境行政机关管理丧失效能的可能性

（一）环境监管主体未能有效承担对环境监管对象的责任

环境监督管理主体代表着国家行使环境行政管理职权，这是环境行政机关的责任，同时也是其应承担的义务。但是如果环境行政机关主体对环境管理对象长期处于放任管理或者变相的不管理，那么就相当于对其环境保护监督职权的放弃，不能有效地承担起其应有的责任和义务，这也是导致部分环境行政机关主体放任对环境监管对象监管的原因之一。

（二）环境监管主体执法人员的失职和渎职

行政伦理主要包括公务员行政心态、行政意志和行政职业道德准则。积极的行政伦理，可以提高行政活动的有效性；消极的行政伦理，可以导致行政活动的有效性降低甚至完全消失。环境监督管理主体的公职人员丧失行政伦理，使其监管失效主要表现在以下方面。其一，有关公职人员的失职。环境监督管理主体的公职人员在环境监管过程中，没有对环境管理对象进行及时有效的监管。其二，有关人员的渎职行为。表现为环境监督管理主体的公职人员对环境监测结果敷衍了事；或者在接到检测异常报告后，未向上级主管部门报告，从而构成了渎职行为。对上述情况，应当依据《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》进行处理。

（三）环境管理对象无视环境监管主体的权威

环境管理对象对环境行政机关主体表现出多方面的藐视行为。其一，环境管理对象对于环境法律、法规的藐视。如：环境管理对象未按环境保护“三同时”要求报经环境监督管理主体批准，擅自违法生产经营；其二，环境管理对象藐视环境行政机关主体的行政管理行为；其三，环境管理对象藐视当地政府及相应的环境行政主体的权威，如个别大型国有或者私有企业对于地方政府的环境行政管理行为不予理睬等。

（四）不正当利益的驱使

当环境行政机关管理主体对环境管理对象的违法行为采取放任态度时，其深刻的动因或许是不正当利益的驱使。一方面是地方保护主义的影响，如有些企业是地方纳税大户，所以地方政府保护该企业；另一方面是部门利益的影响，或可能是由于政治利益的影响导致环境行政监管责任的缺失。

二、行政法与刑法在环境问题上存在的障碍

随着利益群体的多元化和经济活动方式的复杂化，很多社会行为在究竟运用何种法律规范进行调节的问题上也变得复杂起来。具体到环境刑法，其既涉及行政法，同时也涉及刑法，所以对环境刑法应当结合这两种部门的具体关系来确定其性质和适用范围。

（一）行政法和刑法衔接层面问题

具体到行政法和刑法层面上，出现了一些不协调的问题，如果这些问题不能得到很好的解决，将会给以后的行政法与刑法的运作衔接造成阻碍。行政法和刑法不协调问题表现在如下几个方面。第一，罪状或罪名上的不对应。行政法的调整对象是行政关系和基于行政关系而产生的监督行政的关系[1]。和其它法律部门一样，它通过设定权利义务关系来实现对行政管理领域的法制秩序，不依法行使权利、权力或者履行义务构成行政违法，应当承担相应的行政责任。如果情节严重，适用刑法，则应依照刑法追究其相关的刑事责任。但行政违法行为被确定为犯罪行为时，依法追究相关责任人的刑事责任时，刑法需要描述其罪状。对行政犯罪的罪状描述包括简单罪状、叙明罪状、引证罪状和空白罪状[2]。但是在刑法当中，无论采取何种立法方式，都没有完全和相关行政法律规范产生一一对应的关系，导致刑法在罪名适用的过程中出现了找法的程序性困难。例如，某些行政法规定，情节严重的，要依法追究刑事责任，但刑法并没有相关罪名与此相对应，导致如技术性标准之类国家不可能通过法律或行政法规的形式进行规定，追究相关犯罪所依据的只能是部颁标准。这就是“所谓‘罪刑法定’之‘法’只能是刑法，而不包括非刑法律规范”的弊端[3]。第二，处罚上的冲突。根据我国的《行政处罚法》第二十八条的规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”这是对于行政处罚和刑事处罚相衔接问题的明确规定。但是，笔者认为，该规定并没有解决所有问题。其表现为，在刑事立法的很多方面，依据刑法的定性，犯罪是具有严重社会危害性的行为。《治安管理处罚法》也规定：“尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”但是，某些环境犯罪行为并没有实现刑罚和行政处罚的很好对接，如果某些环境违法行为情节轻微，尚不构成犯罪，对其进行治安处罚又没有统一的法律依据，就造成了行政处罚和刑罚的断档，不利于打击环境犯罪行为。第三，程序法上的冲突。从程序法方面来看，环境违法犯罪行为一般要适用行政程序和刑事诉讼程序。同时，从犯罪后果看，一般也要承担行政处罚（处分）和刑事责任。所以，如何在程序法上实现行政法和刑法直接顺畅的衔接，现行法律还存在诸多的冲突和不完善之处。毕竟，刑法上要求的犯罪构成要件和行政违法判断要件是不同的。这样当然就导致行政违法向行政犯罪的转化过程中在证据的运用问题上产生困惑[4]。行政违法采取的是客观判断标准，即判断违法与否时不考虑主观心理状态，如重大环境污染事故罪，过失不构成本罪，但是如果构成行政违法，则无论故意或者过失，均应受到行政处罚。而是否应当追究行为人的刑事责任，则需考察其主观上是出于故意还是过失，这就导致了在行政法和刑法之间的衔接出现问题。同时，在行政犯罪案件的移送问题上，实践中也是困难重重。在犯罪阻却事由上，行政机关的违法行政行为能成为行政犯罪的免罪理由，例如，滥伐林木罪中，如果滥伐人持有主管部门的批文，那么这种情况该如何处理就成了问题。

（二）行政法与刑法之间法律衔接的必要性

由于环境刑法的行政附属性，所以根据现行刑法的相关规定，在某些情况下，行政机关的先期行为将对刑法的适用产生重要影响。因此，深入研究刑法和行政法的冲突和协调问题就有着现实必要性。同时，随着宽严相济刑事政策的逐步落实以及“轻轻重重”刑法理念的逐步深入[5]，越来越多的刑事案件在定罪量刑以及刑罚执行过程中都需要行政法领域以及行政部门的配合和有效衔接，例如，某类各罪的非刑事化问题、某类各罪的非传统刑罚执行方式问题等。因为刑事政策是在既定社会条件下为防止犯罪而专门设置的刑事措施[6]，所以，对这个问题的研究是很有必要的。

三、构筑环境行政法与环境刑法之间的无缝对接

行政法律规范是环境刑法的基础之一。但是作为保障法的环境刑法，也必然具有其自身独特的立法特点，这就造成了两法冲突。

（一）环境行政法与环境刑法之间矛盾的产生

1.两者立法渊源不同

刑法的立法主体主要是全国人大及其常委会，同时刑法采用了法典以及修正案的表现形式。而与此不同的是，行政立法权除全国人大及其常委会有权行使外，国务院还可根据授权进行立法。由于多数行政犯罪是以违反行政法的禁止性规定为前提的，而且行政法规当中一般都规定以“一般禁止”和“个别许可”的两种形式。所以，当《行政许可法》将行政许可的权限下放到地方法规和规章的层级时，这也就意味着地方法规和规章可以设定禁止性规定。当一些罪名规定的禁止性前提并不限于国家层级的规定，如非法捕捞水产品罪所规定的“违反保护水产资源法规……”，就加大了认定行政犯罪和所依据的行政法律规范之间的冲突。另外，由于行政事业发展和管理的复杂性，行政法律规范的稳定性相对较差，这也导致了违反行政法规的环境犯罪所依据的行政法规定的空白罪状的多变性。

2.两者立法技术不同

我国刑事立法多采取的是法典加修正案的形式，而附属刑法相对较少。这一优点却加大了刑法和行政法等其它法律法规存在冲突的可能性。从立法主体方面看，根据我国《立法法》的规定，有关犯罪和刑罚的立法只能由全国人大及其常委会制定法律。然而，我国行政立法主体却呈现多层次的特点。所以，全国人大及其常委会在立法中对刑法作出修正时，却几乎不会对行政法规范做出明确界定或者相应的修改。因为这些刑事立法未考虑到与行政犯罪的衔接问题，或者刑事立法存在缺位的现象，同时，最高人民法院或者最高人民检察院通过司法解释对相关内容的阐释又只能适用于司法领域，这就给行政机关移送犯罪线索造成法律适用上的障碍。

（二）构建环境行政法与环境刑法的衔接思路

我国立法的冲突造成司法部门和环境行政执法部门之间的衔接困难。随着环境犯罪的不断增加设立以及修正案的推出，使得更多的行政法律规范将成为刑法正确适用的前提要素。因此，从行政法和刑法的产生到运行之间，需要设立一套完整的机制避免这种冲突,或者将这种冲突控制到最小范围之内。

1.严格行使立法权

可能涉及环境犯罪的行政法律法规主要集中在行政管理领域，而这些法律法规只能由全国人大及其常委会，或者有关行政机关予以设立，其它机关不能越权。其中，当设立禁止性法律规定时，只能由全国人大及其常委会或者国务院作出，这样就可以与刑法中的“违法国家规定”等条文相协调；而对于司法解释性的规定，对于某些专有名词或者技术性规定的具体细化，可以以部门规章或者地方法规的形式作出，例如，最高司法机关在作出相关的司法解释时，宜采用和相关行政主管部门如国务院联合发文的形式，避免产生的立法冲突。

2.协调处罚与刑罚

从程序上看，行政机关应当熟悉本领域的相关犯罪。在处理行政违法问题时，对于多次违法行为没有及时发现和追究，导致行政违法行为“累积”构成犯罪的，应移送司法机关进行处理，从而避免对多次违法行为逐个处罚而导致刑罚的灭失。但是，如果相关违法行为得以处理后，在没有新的事实和证据或者事实出现重大变化的情况下，则不能无故撤销行政处罚，将其升格为刑罚。

3.监督机制的运用

司法机关应该通过执法监督等方式尽量及时发现行政机关在执法过程中出现的问题，从而防止以罚代刑，或者因行政机关怠于执行行政处罚而造成行为累积构成犯罪行为的出现。由国家环境保护总局、公安部、最高人民检察院颁布的《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》的目的就是为了避免上述情况的发生。综上所述，环境刑法作用的发挥离不开环境行政法，但是环境行政法并不是环境刑法的必经程序和前提。当两者对于统一行为在性质、处罚等问题上发生冲突时，必须对两者的关系进行协调，合理地衔接两者的关系，从而实现两者互补，共同打击环境违法犯罪。

作者：王吉春 单位：沈阳工程学院