特色小镇的春天

3月5日，国务院总理在作2017年《政府工作报告》时提出，优化区域发展格局，支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，发挥城市群辐射带动作用。

这是国家首次将“特色小城镇”概念写入政府工作报告，它既是对近年来特色小镇建设的战略肯定，也预示着特色小镇在新时期的发展方向。

2015年9月，中财办主任刘鹤到浙江调研时指出，浙江特色小镇建设是在经济发展新常态下发展模式的有益探索。2016年7月，住建部、国家发改委、财政部联合《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇；当年10月，第一批特色小镇名单公布。

特色小镇已成为新时期中国社会经济发展的重要平台。2017年，“中央一号文件”《关于深入推进农业供给侧结构性改革、加快培育农业农村发展新动能的若干意见》提出，将大力培育宜居宜业特色村镇。

由浙江走向全国的特色小镇建设已成燎原之势，文化小镇、旅游小镇、科技小镇、工业小镇、商业小镇、金融小镇等形态纷纷呈现，中国的特色小镇建设进入快速期。

当然，目前特色小镇也存在一些问题。比如全国政协委员、泰禾集团董事长黄其森指出，很多地方“一哄而起”做小镇，难免盲目跟风。住建部总经济师赵晖表示，在当前特色小镇开发培育过程中，存在“不健康”倾向，少数地方还被约谈。

进入新的一年，2017年特色小镇的发展态势将是怎样的呢？

一、特色小镇将进一步提升新型城镇化水平

城镇化是现阶段经济增长的强劲动力源泉，城镇化的关键在于打破“城市―乡村”二元替换的界线。作为一项新兴事物，特色小镇正是结合城市功能与乡村功能、实践创新融合的场域。2017年，特色小镇建设将进一步带动农民有序城市化，破解经济结构转化和动能转换的难题，推进我国供给侧结构性改革。

第一，小城镇的“软价值”将大幅提升。

2016年的《中国工业化蓝皮书》指出，中国工业化水平综合指数指数已达83.69，工业化水平有了实质性的提高，预计到2020年该数值将达到100，从而基本实现工业化。

中国的工业化已进入后期中段，劳动力、土地、环境等要素成本不断上升，在产能过剩、产业升级的背景下，依靠房地产、能源以及低附加值农产品生存的小城镇面临转型升级的挑战。

随着路网条件的改善、互联网技术的普及，小城镇的交通可达性与信息可达性大幅提升，青山绿水、远离嘈杂、乡土温情等“软价值”成为相较于城市的核心竞争力，也是成就“特色”二字的生命力所在。

可以预见，2017年的特色小镇建设，从产业选择、产品呈现到景观布局，将更紧密地围绕地域“软价值”展开，由盲目的“千镇一面”转向立足人文基因的价值挖掘。

第二，农民的能动性将充分发挥。

不同于一些西方国家由技术推动农业现代化引致城镇化的趋势，中国的城镇化是以城市扩张为导向的人口聚集，引起农村经济社会的变迁。从过往的实践可以看出，中国土地的城镇化超速于人口的城化。城镇化的核心及重点在于人的城镇化，换句话说，在于城乡二元结构中处于弱势的农民的城镇化。

据公安部消息，2016年全国户籍人口城镇化率达到41.2%。各地取消了农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，“农转非”时代就此终结。

中国城市规划设计研究院副院长李迅认为，按照世界城镇化发展规律，城镇化进入稳定状态，人口城镇化率要达到百分之七八十的水平。这意味着，中国的城镇化还有较大的上升空间。

发改委规划司副司长陈亚军表示，我国农业转移人口市民化进程缓慢、城镇化质量不高、扩大内需的主动力没有得到充分发挥。因此，要突出抓好新生中小城市培育和特色镇发展的重点，着力补齐城镇体系的短板，开拓城镇化增长的内生空间。

2017年，特色小镇建设将拓展农民发挥能动性的空间，促进创造主体自身从体力劳动者向智力劳动者的转型。

在特色小镇的发展过程中，一部分农民将完全转化为产业工人。在乡镇企业由低端向高端产业转型的推动下，有一定技能的农民将向产业工人转化，成为新时期的“大国工匠”，如以化纤布纺织为特色的浙江绍兴柯桥镇、以毛纺织为特色的江苏江阴新桥镇、以棉纺织为特色的山东邹平魏桥镇，其生产规模、技术水平、品种质量、市场占有率排名世界前列。

对于农业及第三产业型特色小镇而言，一部分农民将扮演耕者与工人的双重角色。如以农业产业园为特色的山东青岛藏南镇，解决了4000多名农民的就业问题，使年人均增收1.5万元。又如河北武强周窝镇，以文化创意产业为支撑，“晨早农耕、午后做工、晚间休闲”成为当地部分农民的生活常态。

第三，建制型小城镇的平台作用更为突出。

今年的政府工作报告并未专门列出“特色小镇”的说法，而是将其并入到“支持中小城市和特色小城镇”的表述中。

中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎认为，我国近20000个建制型小城镇是推进城镇化的现实载体、存量载体，其作用还应加强。“支持中小城市和特色小城镇”，是更加凸显建制型小城镇的重要抓手与平台作用。

在2016年住建部的第一批特色小镇名单中，127个特色小镇均为建制镇。从区位角度看，中心城市周边的建制镇亟需特色小镇建设，分担一部分城市功能；从管理范围看，建制镇在落户政策、城市建设管理、城镇化形态、土地制度、住房政策、投融资体制等方面的权责与指辖范围较非建制镇明晰，利于稳步抓落实、见行动、出效果。此次政府报告对建制小城镇的重视，是对特色小镇怎样在最短时间内稳中求胜、树立新标杆的科学判断。

二、特色小镇进入“内涵”发展时代

得益于政策导向，特色小镇已成为多方争抢的“风口”产业，舆论热度不减。今年的政府工作报告指出，中国改革发展的巨大成就是广大干部群众实干出来的，再创新业绩还得靠实干。

当前，“立足产业、突出特色”已成为建设特色小镇的普遍共识，可以预判的是，2017年的特色小镇将进入“内涵”发展时代，更多实质性的问题将受到关注。在延伸广度与深度的过程中，特色小镇市场也呈现出一些新的趋势。

第一，“产业+资本”造就新价值。

作为加快新型城镇化建设的突破口，特色小镇正成为社会资本的关注热点。一批有相当资金调度能力的龙头企业，如万科、碧桂园、华夏幸福、美好置业、南山控股、蓝城集团等，通过“去地产化”“轻资产化”的深度整合，为特色小镇导入资金、产业与各项配套服务。

如华夏幸福运营的河北大厂影视小镇，以“人才孵化+产业基地”双轮驱动为发展战略，打造了覆盖人才孵化、创意孵化、前期拍摄、后期制作、宣发交易的全产业链。小镇除了引入Base FX、金海岸影业、派格控股传媒、北京电影学院等产学研机构，还引入美国影视业先进的运作模式，加快本土特色的超级影视IP和产业链生成，被业内人士誉为“中国唯一特别上路的影视小镇”。

c此同时，一系列品牌央企、国企也积极抢滩特色小镇建设，有评论认为，国企的资金优势和品牌优势将带领特色小镇建设进入纵深发展阶段。越来越多的银行、国企已开始成立特色小镇事业部进行布局。

国资委商业科技质量中心研究员罗天昊认为，央企等大企业的介入，能够使得更多政策红利引入特色小镇建设。比如目前河北崇礼县等相对贫困地区，借助北京冬奥会的东风，下一步在打造滑雪等冰雪产业上，国家的政策优势和央企、国企的自身优势便能够无缝对接。

第二，PPP模式再发酵。

近日，民建中央在向全国政协十二届五次会议提交的《关于高质量推进特色小镇规划建设的提案》中建议，要创新融资方式，落地做实PPP融资模式、PPP合作模式等，研究设立特色小镇发展产业引导基金，发挥财政资金导向和杠杆放大作用，吸引社会资本参与特色小镇规划建设。

近年来，众多的社会资本越来越积极地以PPP模式切入特色小镇开发领域。对此，财政部部长肖捷在十二届全国人大五次会议专场记者会上回应称，PPP模式在我国还处于探索阶段，各方面的认识和实践能力的提升都需要一个过程。

肖捷表示，截至去年底，PPP已签约落地1351个项目，总投资达2.2万亿元，项目落地率已经超过30%。与年初相比，无论是项目落地的数量，还是投资规模，都增长了4倍多。目前，PPP项目的落地周期已经开始缩短，落地的速度也在不断加快。下一步，将继续发挥好财政资金的引导作用，进一步优化项目融资环境，加大业务支持和项目推介的力度，推动PPP项目运作更加规范。

这意味着，PPP模式将朝着定位准确、运作科学、机制合理的发展方向，为特色小镇建设提供综合性金融服务、宜居宜业的配套设施和多功能的产业平台。与此同时，社会资本与政府的合作关系也将趋于稳定，更符合契约精神与公共利益。

第三，园区转型的新思路。

构建特色小镇，还为部分产业园区提供了转型的思路。如青岛西海岸新区琅琊镇，在海产品和农产品提档升级后，滞销问题凸显。对此，该镇开始建设以“互联网+山情海韵”为特色的电商小镇，开发全省首家镇级电商平台，整合百家农场与商家，组建覆盖全国电商网络，海岸线的生态整治也在有序进行。

随着市场格局的变化，一些产城分离、效率低下、生态堪忧的产业园区面临被整合、被淘汰的局面。与此类产业园区明显区别，特色小镇是以产、城、人、文为一体的生态社区，有益于部分园区的改造。

一种可能的路径是，通过扶持龙头产业，打造产业链，再辅以住宅、商业、医院、总部基地等多功能配套加以升级改造，使人才、科技、资本、信息等高端要素集聚，融合生产、生活、生态，促进园区的功能定位、产业结构、城市功能、土地利用、交通网络、空间布局等进行转型升级。

三、特色小镇将促使多元协同形成治理合流

十八届三中全会以“社会治理”替代“社会管理”，使传统的单维度政府为主的管理模式向多维度的社会治理转变。

作为社会治理的“微单元”，特色小镇治理将由政府、社区、社会组织、公民等多元主体基于法权、市场、文化、习俗、道德规范等维度，通过协商、合作、互动进行合作治理。具体表现为：

产业协同。特色小镇是具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展平台，既是是同业企业协同创新、合作共赢的企业社区，也是加强三大产业联动的试验田。正如全国人大代表、新希望集团董事长刘永好所言，特色小镇背景下的农村既有农业，也有制造业、服务业，“我觉得这是国家鼓励和支持的”。

城乡协同。小城镇，更明确地说小村镇，是以血缘、亲缘和族缘为纽带结成的区域共同体，在发展和治理的过程中，形成了一套从底层到上层的、独具特色的管理方式，一些地方积累和形成了较好的乡规民约，倡导互帮互助。

因此，特色小镇的治理主体要在尊重当地特色与传统的基础上，引入中心城市的资本、技术、人才等要素，更要探索和市场化第三方合作的治理路径，形成利益主体多元、公众参与积极的现代社会治理体系。

区域协同。在城乡协同的基础上，特色小镇作为既有乡村本地特征又融入高新技术和特色人才的区域经济发展单元，应尽可能融入城市网络集群以增强竞争力。

有学者指出，今天的城市竞争越来越体现为城市集群之间的竞争，城市区域中的每个特色小镇都可能承担着重要的全球性或区域性角色，成为某一类市场的控制中心，某一类服务的供给中心。

换句话说，特色小镇将从单体城镇点的创新，转向与毗邻经济体协同的群体创新。这就需要发挥城市群的协商机制，明确在不同需求区域色小镇资源的有效配置。

生态协同。特色小镇建设将加强公共选择和公共博弈，提升社会参与度与关注度，以保护性开发和利用性涵养并举，生态化孕育和景观化美育并行，实现公共利益最大化。

全国政协委员、协鑫集团董事长朱共山呼吁，在建设部门审批的建设指标上，设定特色小镇新能源利用比例不得低于总体能耗的20%。充分利用绿色智慧能源，将使小镇建设站在绿色环保、高效低耗的起点上，真正做到宜人宜居。

除此之外，信息化的社会治理体系将越来越广泛地运用于特色小镇。利用大数据、云计算、人工智能等技术和成果，可以挖掘利用社会治理、产业经济、民生服务、创新创业等各方面的融合数据，对特色小镇定位和发展需求提供类型丰富的精准化服务。

总之，特色小镇建设应“咬定青山不放松”，以小而特、小而优、小而美、小而精的呈现形态，创造宜居、宜业、诗性、画意、温情并蓄的人本生态。

作者系方塘智库城市中国研究中心研究员