PPP融资模式促进养老机构投资的研究

【摘要】我国现有的养老设施总量很难满足日益增长的养老服务需求，供需矛盾突出。PPP融资模式引入了社会资本并注重市场机制，符合资源优化配置、促进社会公平的现代财政制度要求。利用PPP融资模式促进养老机构投资有效实现了“培育老龄产业新的增长点”，更好地探索老龄产业和事业发展的高效模式。本文阐述了我国养老机构的发展现状，结合理论分析了PPP融资模式的融资结构和优势，从利益相关者角度和风险分担视角研究了PPP融资模式与养老机构投资的结合，为我国利用PPP融资模式促进养老机构投资发展提供一些参考。

【关键词】PPP 融资模式 利益相关者 风险分担 养老机构投资

一、我国养老机构的发展状况

（一）我国养老机构的发展规模

根据《2015年社会服务发展统计公报》显示，截止2015年底，我国各类养老服务机构和设施共计11.6万个，比上年增长23.4%，其中：注册登记的养老服务机构共计2.8万个，互助型养老设施共计6.2万个，社区养老服务机构和设施共计2.6万个；各类养老床位共计672.7万张，比上年增长16.4%（每千名老年人拥有养老床位30.3张，比上年增长11.4%）。随着人口老龄化以及养老思想的转变，进入养老机构的老年人是越来越多。但是从目前情况看，我国现有的养老机构和设施总量仍然很难满足日益增长的养老服务需求，供需矛盾突出。

（二）我国养老机构的资本构成

1.公办为主。随着人口老龄化的加速和养老思想的转变，近年来我国政府财政对养老机构给予大力支持，定期投入财政资金兴办许多公办养老机构。国营养老机构规模实现高速发展。

2.民营为辅。虽然养老机构投资类型由原来的公办逐渐向民营转型，但是根据调查数据显示，目前我国养老机构的资本构成仍然以国营为主，民办养老机构的发展空间被挤占，私营养老机构覆盖率微小，社会团体、公助民办和公办民营的养老机构的所占比例较小。

（三）我国养老机构投资存在的问题

1.公办养老机构缺乏竞争机制。我国养老机构市场竞争机制不完全，政策扶持无法克服公办养老机构管理体制的弊端，存在管理水平参差不齐、机构服务人员松懈等不合理的运作现象，公办养老机构很难发挥模范带头作用。

2.民办养老机构缺乏政策扶持。虽然民办养老机构在经营方式方面比公办养老机构更加灵活，资金和人力的运作效率较高，但是大部分民k养老机构都缺乏政策辅导，而且政府在指导养老机构发展的过程中重城轻农、重公办轻民办的倾向不利于养老机构事业健康发展。

3.养老机构融资能力匮乏。国营养老机构虽然拥有财政支持，但是财政以外的收入来源较少，导致机构的服务水平跟不上。民营养老机构在外部信贷方面的支持较弱，常常出现一些私人或企业独资建设养老院的现象。这样降低了民营养老机构投资的积极性，不利于吸引社会资本对养老机构投资的补充。

二、PPP融资模式

（一）PPP融资模式的融资结构

采用PPP融资模式的实质是政府通过给予特殊目的公司（special purpose company，SPC）以长期的特许经营权和收益权来换取基础设施的加快建设及有效运营，由私营企业和政府共同投资SPC公司。PPP融资模式的一般融资过程见下图：

政府部门通过政府采购的形式与中标的私营企业组成特殊目的公司并签订特许权协议。一方面，政府赋予SPC基础设施的特许开发权，由特殊目的公司负责筹资、建设和运营。为了保证SPC顺利获得融资，政府会与银行、金融机构签订承诺根据项目经营现金流量、资产状况等，由SPC还本付息的特许权协议。

（二）PPP融资模式的优势

1.PPP融资模式有效实现融资便利。一方面，通过吸引民间资本更多地参与到项目中，既解决了项目建设资金的需求，又为政府减轻债务负担。另一方面，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，通过实施这些政策可提高民间资本投资基础设施项目的积极性。

2.PPP融资模式提高了投资效率。通过引入市场竞争机制，使政府部门和私人企业能够充分利用各自的优势，即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与私人企业的创业精神、民间资本和管理效率结合到一起，以提高PPP项目的运营和管理效率。

3.PPP融资模式驱使风险合理分担。在PPP融资模式的博弈模型中，公私合作双方可根据参与主体所能承受风险的最大能力及可能性，设计出对政府部门和私人投资者而言具有最低追索的融资结构，将PPP模式投资过程中面临的各种风险合理分担于政府部门、私人部门贷款人及其他参与者之间。

4.PPP融资模式提供灵活的信用结构。PPP融资模式的多方参与主体特性可以将贷款的信用支持分配到与PPP融资项目有关的各个方面，提高PPP融资项目的债务承受能力，减少贷款人对主要投资者资信和其他资产的依赖程度。

三、PPP融资模式与养老机构投资结合的研究

（一）我国PPP模式应用于养老机构投资的可行性分析

1.PPP融资模式的形势分析。一是“十三五”规划建议中多次提到基础设施和公用事业发展要利用社会资本，为PPP融资模式与养老机构投资结合的发展指明了方向，有利于社会资本提前布局。二是供给侧改革的政策机遇。推广PPP融资模式促进养老机构投资就是为了拓展养老基础设施建设的融资渠道，提升养老服务产品的供给质量，是供给侧结构性改革关于国计民生的重要内容。

我国经济正处于增速放缓、结构调整、转型升级的重要时期，利用PPP融资模式促进养老机构投资引入了社会资本并注重市场机制，实现政府融资、养老服务供给、民间资本准入的三方共赢，符合资源优化配置、促进社会公平的现代财政制度要求。

2.养老机构投资中利用PPP融资模式的必要性。2016年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》指出，为了“更好满足老年人养老服务需求”“培育老龄产业新的增长点”，发展老龄产业和事业需要开拓视野、探索老龄产业和事业发展的高效模式。

张蕾（2008）研究指出，不论是公办还是民办，养老机构在投资建设和运营的过程中都存在一部分资金缺口，急需“输血”。对于这些机构最切实的帮助还是以加大投入或改善融资的方式解决其资金面上的困难，PPP融资模式就是可以有效促进公办和民营养老机构之间优势互补、相互成长的有利模式。

（二）风险分担视角下PPP融资模式与养老机构投资结合

PPP模式中公私合作的原因之一即是将风险进行分散。刘新平（2006）指出PPP融资模式下投资项目的风险分配应该遵从三条主要原则：由对风险最有控制力的一方控制相应的风险；承担的风险程度与所得回报相匹配；承担的风险要有上限。

以PPP融资模式投资的养老机构具有实施周期长、不确定因素多、经济风险、在国民经济和社会发展中占有重要战略地位等特征。而这些因素影响时间跨度往往贯穿养老机构投资项目的全寿命周期，即从前期可行性研究阶段开始到项目投产后的生产终结阶段。各种风险因素和项目参与方之间的关系就构成了PPP项目风险的分担。

PPP融资模式下养老机构投资各方首先要有合作和双赢的思想，也就是说在考虑利益分配与风险分担时，不但考虑自己一方，也应该仔细考虑对方对风险的承受能力和对方应得到的权益。在PPP项目中，政府方更应具有这种思想，才能合理分担和共同管好风险。

（三）利益相关者角度视角下PPP融资模式与养老机构投资结合

1.政府部门的利益要求。政府部门采取PPP融Y模式投资养老机构的主要动机是避免政府直接举债，利用民间资本解决养老机构服务短缺的问题和发挥民营公司的高效率，获得项目所带来的社会经济效益，改善养老设施和服务水平。政府部门的根本利益要求是保护养老服务的公共利益。

2.私人投资者的利益要求。私人投资者参与养老机构的PPP融资项目的根本利益是实现“有利可图”，即寻求与风险相匹配的项目收益。为了维护其根本利益要求，私人投资者会产生围绕PPP融资模式和养老机构投资相关的法律法规及政策环境方面的利益诉求。

PPP项目核心利益相关者角色及利益要求如下表：

在PPP融资模式下，政府部门和私人投资者的利益要求在权衡之下可以达成一致：通过PPP融资来投资养老机构的建设和运营，政府既可以减轻债务负担又能增加社会养老服务的供给；政府将养老机构的运营风险和责任转移给私人投资者，而私人投资者可以利用自身管理优势获取投资收益并开拓养老服务新市场；政府的介入和支持可以在一定程度上降低养老机构建设运营中政策和法律层面的风险和成本。

四、对我国利用PPP融资模式促进养老机构投资的政策建议

过去，PPP融资模式促进养老机构投资发展的过程中出现不少与利益协调、风险分担相关的问题，导致有些养老机构投资项目提前终止。利益协调机制不完善、风险分担机制不合理等，增加了私人投资者的投资风险。本文认为可以从以下两个方面提出对我国利用PPP融资模式促进养老机构投资的政策建议：

（一）重视PPP与养老机构投资结合中政府部门和私人投资者的利益协调

在PPP融资模式下，私人投资者所期望的投资收益最大化有时与政府部门关注的养老机构社会成本最小化相冲突。而产生冲突的根本原因无非是合作目标的差异和契约的不完备。因此，可以以下几个方面解决政府部门和私人投资者之间的利益协调问题：

1.建立健全法律法规体系。政府方面，可以出台利用PPP融资模式投资养老机构的规范性、完整性法律政策，明确各个利益相关主体在养老机构投资过程中需要承担的责任和义务，强调保护合作各方的利益诉求，有效达到提供优质养老服务的目的。

2.建立有效的协调机制。PPP融资模式强调了政府部门的全程参与，给予政策扶持的同时，重视发挥私人投资者在养老机构建设和运营过程中的管理优势。做到政府部门与私人投资者之间相互协调、统筹大局和推动发展，以促进养老机构投资的顺利进行。

3.监管部门严格把关。政府监管部门应适度地控制养老机构市场准入、协调养老服务价格和监管养老服务水平。在监管过程中应审时度势，避免由于监管过多造成的寻租泛滥，养老机构投资成本被人为加大，损害投资双方的利益，影响养老机构提供养老服务的效率。

（二）PPP融资模式下养老机构投资项目中的项目风险识别和应对

英国等国家关于PPP融资模式的成功经验表明，PPP融资模式下养老机构投资的核心是风险分担机制。只有确保具备合理的风险分担机制，才能更有效地将民间资本和社会资本吸进并参与到养老机构的投资建设中来。

1.加强PPP融资模式下养老机构投资的可行性研究和养老机构投资评估。PPP融资模式下，政府部门关注养老机构的持续经营风险，私人投资者着眼于“有利可图”，而贷款人则依靠对养老机构未来现金流量预测的准确性和可靠性作出信贷决策。所以可靠的可行性研究报告和对养老机构投资的准确评估，是投资各方做出决策的主要环节，也是加强风险防范主要手段。

2.建立PPP融资模式下养老机构投资的科学管理机制。在PPP融资模式下，政府发挥调控作用和加大政策扶持，私人投资者给予直接投资和管理，主要责任主体对养老机构建设成本和运营过程需要牢牢掌握监督权和自，降低融资的风险和运营风险。保证PPP融资模式促进养老机构的运行效果。因此，政府部门和私人投资者应当建立科学的运营机制。

3.制定PPP融资模式下养老机构投资风险分担机制。在利用PPP融资模式投资养老机构建设过程中，政府部门和私人投资者应当共同对养老机构投资运行过程中潜在的风险做预测和总结，强化风险识别能力。合理评估各方承担风险的能力，根据收益原则进行风险分担，将投资过程中各个时期的风险进行合理分配。

参考文献

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[2]张蕾.城市养老机构发展的比较研究――“资本”的视角[D].厦门大学，2008.

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