西部农村养老服务PPP模式探析

摘要：近年来，有关养老问题的新闻越来越多地见诸报端，特别是农村养老问题尤其突出，家庭纠纷不断，亲人反目成仇；政府社会保障资金紧缺，捉襟见肘。引入PPP模式作为近年来国际上流行的基础设施融资模式能够有效地解决在农村养老服务的建设、运营、管理等方面存在的诸多问题，同时也从根本上解决了农村养老资金紧缺的现实问题。现通过介绍PPP模式及其特点，来对其在农村养老服务应用前景进行分析，就模型实施提出具体的政策建议，希望能够解决一些实际问题。

关键词：PPP模式；农村养老服务；社保资金；公共部门；民营资本

中图分类号：C913 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2015）12-0031-02

一、西部地区农村养老困境

我国农业人口众多，特别是农村养老中存在的问题十分严重，西部由于经济和社会发展相对滞后，政府对农村地区对养老的资金投入较少，不能够满足人们的养老需求。

（一）西部地区老龄化严重，需要赡养的人口众多

近年来，西部农村人口老龄化比例均值不断上升，很多省份都高于全国的平均水平，西部农村正在向老年型社会迈进，由于西部农村的经济发展水平比东部沿海发达地区经济产出效能低，这就使西部农村地区养老人口的负担加剧。

（二）失地农民激增，土地保障功能弱化

随着城镇化的推进、新农村的建设，政府大量征用农民土地，从而使农民面临失业和失地的境地。土地收益所占比重下降，其他收入也较低，从而农民的生活得不到保障。

（三）西部农村居民收入低，养老保障功能弱

一是西部农村经济发展水平落后，农村收入普遍低下，承担相对较高的养老费用；二是西部农村目前仍以家庭养老为主，社区养老为辅。从计划生育政策实施以来，我国家庭结构发生了重大变革，独生子女越来越多，知识经济的到来和社会的迅速发展使得儿女的生活压力骤然加深，常年在外打工使得他们很难有精力承担赡养老人的责任，从而使养老人的人数减少，这就直接削弱了西部传统农村的养老基础。在这样的情况下，家庭养老显得力不从心。

（四）西部农村养老方式单一

社区养老发展缓慢。西部农村地区人口居住分散，经济水平偏低，养老保障辐射面积较小。

二、PPP模式在农村养老服务的优势

西部农村养老问题的根源，主要在于资金和人力的严重短缺。要解决这个问题，提高个人缴纳资金额度、强制缴纳养老保险是不能从根本上解决问题的，大量闲散的民间资本对社保资金严重短缺来说就如同“久旱甘霖”。PPP得到政府的积极推行，很大程度上是因为民营资金的流入能够缓解政府的资金压力。特别是在政府遭受承重负债时，PPP的运用往往更为普遍。PPP模式（Public―Private―Partnership的字母缩写）是指政府与私人、或民营组织之间，为提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成伙伴合作关系，并以合同来明确双方的权利和义务，以确保合作顺利完成，双方的合作能够增强功能的整体效用，达到单独行动难以发挥的功效。

因此民营资本参与农村养老服务投资带有PPP模式的显著特征，总结其优势大致为以下五点。

（一）转换职能，缓解政府财政压力

政府与私人企业合作建设公共基础设施，可以将项目的一部分风险转移给私人企业，从而减轻政府的风险。[1]PPP投资模式实现了政府职能的转变，政府从养老服务的提供者转变为监督者、管理者，政府职责更加清晰，目的更加明确。同时，PPP模式不会大规模增加政府负债，政府也可以平滑年度财政支出波动，缓解财政支出压力。

（二）存在盈利空间，有利于发挥民营资本投入的积极性

PPP项目从框架招标到项目实施结束存在多个环节，因此存在诸多的获利空间。但养老服务属于长线投资，资本回笼较慢，因此在起步阶段，政府为吸引投资者，可以适当让利，给出吸引民营资本的优惠政策，让民营资本有足够的获利空间。

（三）各方职责分明，有助于提高养老服务质量

PPP投资模式能够发挥政府管理机构和民营机构各自的优势，项目设计、场所选定、设施建造、人员培训、运营管理过程中，既相互配合，又相互监督、制约，从而达到控制成本、提高质量、提高效益的目的。

（四）利益共享，风险共担，实现收益和风险的合理分配

PPP投融资模式在项目公司成立之初就按照政府和社会民营资本的投资比例明确了两者之间的利益和风险分配，有利于降低政府及企业的单方风险。同时，由于政府分担一部分风险，也降低了项目融资的难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权，保证基础设施项目在整个实施过程中可控。

（五）国家和地方政策支持

2014年12月4日，财政部、发改委同日3份PPP文件：财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、30个PPP示范项目清单以及国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，为2015年的PPP项目落地打响了发令枪。截至目前，共有7个省份了PPP相关文件，其中四川、湖南、江苏3省由财政厅发文，而河北、河南、福建3省则由省级人民政府发文，安徽由住房城乡建设厅发文。财政部门一般是推广运用PPP模式的主要责任部门，但PPP项目涉及住建、水利等多部门，是需要协同管理的，所以以省政府名义的文件从层级来讲规格较高，也更有利于PPP统一管理。

目前PPP模式还只是在建筑行业和水利行业，尚未推广到社会服务的方方面面，尤其是亟需资金的农村养老服务业，迫切需要引入PPP模式。

三、PPP模式解决西部农村养老问题的建议

面对种种农村老人的困境，由政府统一提供的养老服务来保障老人们安度晚年，是根据解决西部农村的养老服务事业现状而言提出的具有实际操作性的解决办法。西部农村经济不发达养老服务起步较晚，养老院的建设良莠不齐，总来说数量、规模、质量非常有限。引入PPP模式可以缓解政府的财政压力，从而提供更好的服务。根据PPP模式的指导方针和西部农村走访调查养老院研究结果下大体可以分为以下三类。