PPP模式在养老机构中的应用研究

【摘要】近些年，PPP模式在养老机构中逐步得以应用，但其实践案例及经验相当匮乏。本文以无锡市JR城养老综合体为例，搜集项目自成立来的相关资料进行整理分析，通过对“养老综合体”新型养老模式、资金运作模式和项目管理模式的分析，总结该项目中创意点和可取之处，并针对项目中存在的问题，提出一定建设性的意见。

【关键词】PPP模式 养老机构 JR城 综合体

据我国统计局统计，截至2014年底，全国65岁及以上人口13755万人，占总人口的10.1%。到今天，我国老年人口赡养比达到13.1%。中国人类发展报告预测，到2030年，我国65岁以上人口将占全国人口比例的18.2%。2050年前后将到达峰值4.8亿左右。而中国三十年来发展速度太快，政府财政不堪重负。2014年中国政府通过银行举债、发债券等形式形成的债务已经超过10万亿元，以往的土地财政在今天也开始被人们质疑，财政问题被炒得沸沸扬扬。为解决养老机构供需矛盾问题，政府开始提倡养老模式多元化，并尝试将PPP模式应用于养老机构建设中。

目前PPP模式在养老事业上的应用程度尚小，经验匮乏，部分学者的研究只是停留在理论层面，以PPP模式在其他行业内的应用情况类比分析PPP模式在养老机构中的应用优势和问题。面对新型养老服务模式、新合作模式下的各种风险和问题以及在养老行业特有的矛盾情况，怎样开展合作事项能够最大程度的利用资源，优化管理，最小化风险以及设计政府和私人部门的合作关系和运行、监督机制成为值得研究的问题。

一、文献回顾

对于PPP（Public-private partnerships，或简称P3s）模式的定义和分类各个国家不尽相同。王灏（2004）认为公私合作伙伴关系，是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系来提供公共产品或服务的一种方式。Vinod N. Sambrani（2014）表示PPP模式是政府和社会资本之间的一座桥梁，是社会资本进入公共事业的一种途径。叶晓d和徐春梅（2013）[4]认为，中国公共建设中的PPP模式是一种公共部门和私人部门为提供公共产品和服务、实现特定公共项目的公共效益而建立的项目全生命期关系性契约的合作伙伴、融资、建设和经营管理模式。

PPP分类由于各国或组织的意识形态不同而不同。PPP项目类型特征不同，适宜采用的PPP具体模式也是不同的。王灏（2004）在研究PPP模式分类中，基于PPP在中国的应用情况，结合世界银行和加拿大PPP国家委员会的分类，将PPP模式分为三大类，第一是外包类，私人部门负责建设或代为管理，通过消费者付费的方式获取收益。第二是特许经营类，由政府和私人部门共同投资，通过签署合作协议进行任务分工和风险分配，最终实现收益共享。第三是私有化类，私人部门全资投建，在政府的监管下按照一定的运营要求经营，通过消费者付费实现利润。

图1 PPP模式的分类

中国公共设施建设传统采用建设-运营-移交（BOT）模式。如北京地铁四号线、奥运鸟巢项目等。冯锋，张瑞青（2005）表示，不同类型项目适用于不同的融资方式。对于城市公共设施、学校、医院、养老机构等，由于收费限制，其回报率低，或较长时间内难以取得回报，完全推给市场企业却难以担保。因此，用政府的财政、税收资金来完成一部分投资，这类项目较适合采用PPP融资模式。对于养老机构适合哪几种具体模式，鲜有人分析。

PPP模式在基础设施建设中应用案例逐渐增多，PPP模式所带来的优势和问题也逐渐成为研究对象。郭培义、龙凤娇（2015）写到，我国当前的PPP现状还是问题多多，包括项目的时滞性、政府执行力弱和缺乏契约精神、项目信息不透明、项目收益不具备吸引力问题，应该健全立法、选好项目、树立积极的政府形象、构建公平有效的利益、风险分担机制。

风险贯穿项目始终，尤其在现阶段，PPP项目投资规模大、宏观环境不稳定、收益变动大。Ke， Y.， Wang（2010）将中国PPP模式风险分为37类，桑美英（2014）将其分为国家层面的政治风险、法律风险、自然风险、社会风险，市场层面的金融风险、融资风险、市场风险、第三方风险，项目层面的建设风险、运营风险、设计风险及合作关系风险等十二种。

在研究PPP模式利润分配问题上，徐霞、郑志林（2009）提出风险、投资、控制权基础下的系数分配法，K=X+Y+Z，分配利润=P*K。Jui-Sheng Chou， H.PingTserng（2012）在分析台湾PPP模式中表明，项目风险分配应让最能够控制风险一方承担该风险，提出风险与收益拉钩，利润分配应该与承担的风险对等。高红海（2014）认为成本分担和利润调节是PPP项目的核心，要明晰责任边界，在健全的监督体制下进行利润分配和调节，以建立公开透明的补贴机制，防止出现补贴黑洞。

PPP模式应用与中国的养老机构，可以缓解政府在该方面的财政预算压力，引进和培养高素质、专业化人才，提高机构养老服务的专业化水平和供给质量，创造公共部门、私人部门以及其他参与主体“多方满意”的局面，胡桂祥和王倩（2012）在PPP模式应用于养老机构建设的必要性与应用条件分析的研究中表示。并总结PPP模式应用于养老机构内部养老机构的准公共物品、非完全非盈利性质，外部闲置资本、政策环境和工作经验等必要条件。

PPP项目监管制度方面，刘婷（2014）认为，项目监管主要是前期准入监管和后期绩效监管，准入监管需要政府加强自身能力建设，加强与专业咨询机构的合作，为PPP项目的VfM评价提供智力支持；建立PPP数据库，逐步实现国家或区域内的PPP采购标准化，共享最佳实践经验；同时加强外部性评价，注重项目社会性效益。绩效监督中，以标准化要求和保证措施进行质量监管；用指数调节法或系数调节法规范价格机制；以政府股和公开招募股方式进行财务监管。徐霞等人（2009）则表示宏观方面需要从立法和市场准入两个方面入手，为私营企业提供公开、公平的竞争环境；微观方面，设立直属于国务院的独立监管机构，完善项目经营管理过程中的关于价格调整、服务质量监管、项目退出和后评价机制。关鑫（2013）在《PPP模式在养老机构建设中的应用》中强调，中国PPP模式应用与养老机构中，必须制定明确的价格机制，同时建立养老机构的行业评估和后评价机制。

王洁（2014）根据对英国、加拿大、美国及欧盟地区的PPP案例研究提出，我国应扩大PPP模式公共服务业的应用，推进PPP模式应用领域由“硬”到“软”的发展过程，建立PPP管理机构，完善相关法律体系。

云南省PPP模式应用于养老机构是一个勇敢的尝试，王晖（2015）在其应用研究中表示，关键问题是要明晰产权、进行有效的合同管理和制定科学严谨的运行流程。

二、PPP模式应用于无锡JR城养老综合体

（一）JR城养老综合体项目概况

JR城养老综合体（公共部门）项目是JR城养老事业发展集团有限公司（下称JR城集团）下新型养老地产开发模式中的公共部分建设。项目位于宜兴市东鹦鲁前蹇榉段е内，总占地800亩，地上建筑面积30万平米，其中公共部分建筑面积17万平方米，适老住区建筑面积13万平方米。预计投资总额38亿元，其中公共部分计划投资额约26亿元。项目于2013年正式动工。2014年8月，近一万平方米的研究中心已经建成投入运行；康复医院、体检中心和养护院主体结构已经完成，三者总面积约10万平方米，近1000张床位，2014年底投入试运行。

“养老综合体”是集适老住宅、商业地产和养老服务为一体的综合开发模式。是机构、社区和居家养老的综合性建设。综合体内健康管理中心、医疗康复护理中心、运营服务中心、数据信息中心、中央厨房中心、研究培训中心“六大中心”共同运营模式，共计提供约2500张养老及康复护理床位。

图2 JR城养老综合体结构模式图

（二）项目的合作关系与财务结构

无锡JR城养老综合体（公共部分）由江苏省宜兴市政府与无锡JR城养老产业发展有限公司合作开发兴建。其中企业自有资金14.4亿元，金融机构融资10亿元，政府投资1.6亿元。项目采取PPP模式中的建设-拥有-运营（BOO）模式，社会资源根据政府赋予的特许权，用于建设并运营公共项目，项目资产所有权归集团所有，此后不需要将项目资产移交给政府部门。

JR城项目是深度的私人资本参与模式，是一种近似于的民办公助的形式。在项目中，政府通过直接参股及建设期补贴的方式提供直接的资金支持，不设立SPV公司。政府部门只负责道路建设和通电、通水、通气的工作，综合项目的设计、建设工作则通过授权的方式规定JR城集团在约定期限和范围内进行。

项目进入运营期，宜兴市政府通过运营补贴及政府服务购买的方式提升项目收益水平；购买服务主要用于政府供养、困境家庭、优待服务三类保障对象。政府通过陆续股权出让的方式退出项目公司，并以其投资收益抵扣政府服务购买价款。JR城集团通过使用者付费、政府可行性缺口补助以及税收优惠的形式实现社会资本的长期合理回报。

宜兴市政府享有控制定价和定向试用和财务监督权，同时允许项目公司享受政策优惠。第一，政府部门在项目前期以1.6亿元资金入股，给予集团一定的资金帮助。第二，宜兴市政府在养老建设用地分配上根据床位规模，给予项目省级服务重点项目用地保障；第三，在财政补贴上，项目可享受非盈利养老机构50%的建设补助，按实际入住床位，给予日常运营补助，此外，符合国家规定条件的专项用途财政性资金可以作为不征税收入以及其他类型税收优惠政策。

JR城集团是项目的最大投资者和控制者。集团需按照规定在一定期限和范围内投资、设计、联系建筑商以及开工建造，项目建成后由集团负责管理和运营。管理人员任聘、医养护人员招收培训、服务定价、保险投资、设施维护、社区物业、公司战略管理及其他重要事项决策都由公司做出决定和承担责任。公共服务设施一方面为养老住宅区老人提供全面及时的服务，结合住宅区专业的养老模式设计，推动房屋销售；另一方面也为进住养护院等服务购买者提供服务。公司将部分住宅销售利润抽出，自行造血，为公共服务机构的运转提供资金保障。

（三）JR城养老综合体项目结果

JR城项目是PPP模式应用于养老事业中一个成功的案例。JR城养老综合体项目运行期尚短，作为我国首个将“六大中心”合于一体的养老建设项目，其服务体系和管理模式都是国内最先进的，初期运营中并未出太大问题。JR城模式在中国是一个全新的养老合作模式，其成功或是问题都将是我国养老机构发展的宝贵经验。有人评价无锡JR城养老综合体项目不仅是无锡市养老产业中的重大项目，也将给长三角地区的养老事业带来影响。

（四）JR城养老综合体项目成功之处

（1）养老产业采用PPP模式的创新范例。目前中国存在强烈的养老服务需求，社会资本也积极参与养老产业发展中。但在现有土地、信贷政策下，养老项目投资大、运营成本高，整体发展存在很多问题，更容易走偏方向。通过政府与社会资本合作的方式，能够实现风险的分担，实现养老支持性政策的突破，规范综合养老机构的服务标准和服务水平，保障社会投资者的基本收益水平，实现可持续发展。

（2）PPP模式中政府支持方式的创新。项目不采用传统BOT模式，而选择私人资本主导的BOO模式。在本项目运作前期，政府通过直接参股及建设期补贴的方式提供直接的资金支持，并能提升项目公司整体信用水平，有利于项目融资及风险管理；在本项目进入运营期后，政府通过运营补贴及政府服务购买的方式提升项目收益水平，政府通过陆续股权出让的方式退出项目公司，并以其投资收益抵扣政府服务购买价款。这种模式极大减轻了政府资金负担，引进了更完全的市场机制。

（3）政府采购养老服务的标准化实践。本项目PPP运作中，根据目前国家及地方的养老服务购买基本政策，创新地设计了组合式的养老服务购买内容，涉及养老信息化、医疗服务、护理服务、社区服务等。本项目的养老服务购买制定了较为细致的养老服务采购标准，丰富了政府养老服务的采购内容，为国家养老服务购买的大规模实践提供了可借鉴的经验。

（4）养老服务行业PPP运作的绩效考核革新。本项目PPP运作过程中，梳理、革新了养老服务行业的PPP绩效考核方式。一方面从考核体系上抛弃传统以客观指标为主的方法，建立以养老服务对象为中心、主观认知评价为核心、以养老服务客观品质为支撑的综合考核体系。另一方面简化养老服务行业绩效考核的程序，以年度考核结果与季度随机性客户幸福程度调研结果进行加权综合考核，并与后续政府采购服务内容和费用直接挂钩。

（5）以数据化管理建立科学运行模式。综合体中的数据信息中心能收集机构内部所有信息。为每一位客户建立数据档案，并建立起综合体、客户同家属之间的直接联系，用外部信息和内部数据分析各层次、类型消费者的真实需求，提供其所需产品；通过对历史数据的研究，购买产品和需求的变化不断调整综合体的服务和产品供给，最大限度的利用现有资源协调好各个中心的工作，提高养老机构的服务水平。

（6）公共服务配合养老地产的“综合体”新模式。JR城项目公共服务建设和养老地产业相配合。其建立起一个完整的养老服务体系，除了可销售的适老化住宅，还有物业租赁和公共服务体系，形成一种新的竞争优势，减少了PPP项目由于消费数量不足而带来的经济风险，增加了收益的可预见性。同时，“综合体”模式的提出不仅是PPP模式应用于养老机构的一种创新，也是养老地产进入公共服务产业的一个推动。

（五）JR城养老综合体项目存在的问题

（1）经济风险大。JR城项目是公共服务与养老地产结合，公共服务项目盈利能力小，地产业的回本周期长，综合体的运转需要大量的资金维持，而政府的资金主要以补贴形式进入，如果项目市场出现风险，JR城集团资金出现问题，将影响项目服务的输出，形成恶性循环。其次，项目建设资金中，10亿元由金融机构融资所得，在项目运营的初期，收益一般为负，在维持机构运转的同时要偿还银行利息甚至本金，而一旦出现问题，银行将向JR城集团直接行使追索权，给项目运行造成进一步的阻碍。项目由JR城财团提供单一的资金保障，风险不容忽视。

（2）庞杂体系带来管理困难。JR城养老综合体项目体系复杂，兼营地产和公共服务多性质行业管理较为困难。按国际经验，养老地产一般倾向于“小而精”，为了防止过多老年人聚集而带来服务质量下降的问题，而JR城项目的适老住宅区面积为13万平方米，这种特大规模的集居模式将给管理和服务带来很大的困难。作为首个“综合体”的实践者，虽有顶级的设计团队给予支持，但是作为第一个吃螃蟹的人，没有任何的经验可言，结果如何我们难以预测。

（3）专业人才的培养可能带来的问题。在JR城的服务管理盈利模式中，培训中心是联合当地相关院校和机构，结合内部资源进行的对管理、护理专业人才的培训教育和任用，但在项目前期也可能出现培训成果水平低及专业人才和服务需求不配套现象，这样就形成更多的额外成本，造成机构的冗杂和资源的浪费。

（4）政府信用和政策环境变动风险。我国改变事前分钱为事后付费的模式打击了私人部门坑骗政府财政的现象，但也使得参与项目的私人部门权益受到冲击。在中国，PPP法律尚未成熟，政府的积极政策也是处于变动当中，项目双方的合作关系、责任、利润模式等大多通过协议约定，其中的可操作性和变动性大，私人部门作为项目的主要投资者却完全不能掌控宏观环境的变动方向，而且，中国政府的信誉问题也是以往PPP合作项目失败原因中的一大因素，这些让深度参与的私人部门承担了更大的负担和风险。

（六）针对JR城养老综合体问题及 PPP 模式应用于养老机构的对策和建议

（1）政企分担风险，丰富融资手段。投资风险难以避免，市场需求不能操控，但是服务供给可以由企业决定，此外，政府部门应当完善对公益性机构的管理体制，在公司亏损超过一定金额时，对公司给予相应的补助，或实行特殊管理，如政府收购，提前移交等，让私人成本进入后得到一定程度的保障。其次，增加融资手段多样性。可以进行股票上市、吸引投资者参股、银行贷款等多种形式进行融资，以分散融资风险。投保也是分散风险的一种方式，可以通过投保的方式尽可能的降低企业的融资风险，给项目的持续运作增加一份保障，比如在无锡，养老机构参加“慈福民生”政策性综合责任保险的，所需保费的 70%由市级慈福公益金承担，30%由机构承担。

（2）整体控制，分块管理；相对独立，相互联系。复杂的管理体系需要更高效的管理效力，“整体控制，分块管理”是最好的模式，各个中心进行独立管理，各中心相互提供独立的专业的服务，并由总部收集信息，分析调整管理结构，达到由专一到高效的效果。此外，“相对独立，相互联系”也是一个综合体所必须要做到的，各中心之间不能仅仅通过总部指挥开展工作，各个中心工作中的配合也是非常重要的因素。

（3）选择专业的合作伙伴，以高标准和人性化的要求培养、挑选适合本机构的专业人才。在选择合作机构中，要了解其教育特色，同专业养护或老年养护培训机构合作，制定公司内部的评选标准，挑选适合老年事业工作的工作人员。此外，人才的培养更需要依靠数据信息的支持，不能盲目地开班上课，需要根据机构的需求和老人生活的实际情况，对既定的书本内容做出及时的、贴切的调整，充分利用现有的数据中心和研究中心资源，根据实时的数据进行分析，优化机构的管理与运作，有计划的进行护理专业人才的培养，尽可能的使资源得到充分的利用。

（4）完善PPP法制体系，提高政府执行力。中国PPP法制建设还处于起步阶段，一些简单的法律法规只是针对BOT这种模式制定的，对于其他以及涵盖更复杂关系和流程的PPP模式，并没有相关法律规范，对项目中的一些定义不够明确。这些都会带来决策的随意性甚至政府部门行为，这是PPP建设不成熟的表现，也是许多私人主体对PPP项目望而却步的主要原因之一。细致的法律条文能够滤除项目中的很多矛盾纠纷，有效保护私人部门财产、收益和权力不受到不正当的侵犯，创造更加公正透明的投资环境，也为项目进行中可能产生的权责、利益问题提供一个明确的评判标准，减少双方的合作顾虑。当地政府积极履行在宏观控制和方向引导上的职责，提高执行能力，保障养老政策和PPP环境的相对稳定，尊重合作关系，不违约，不随意变更管理协议；在项目进行中，及时地为管理公司提供相关的政策信息，以便公司第一时间做出应对调整，而对于无法控制和预知的变动风险，政府部门应该根据其应付责任对公司的损失进行合理补贴。

（5）以参与主体性质多元化推进产业发展。中国已有的PPP项目中，参与主体一般是当地政府和一个或多个私人企业或组织，而公益性组织协会的参与程度有限，可利用公益力量未得到利用。如红十字会、老龄事业发展基金会以及各种养老服务协会甚至建筑业协会等，在项目前期，建筑业协会可以为项目公司提供专业的信息和设计方案，协助推进项目落实；运营期，养老基金协会、服务协会及其他组织可以提供资金、信息和服务，补充政府的补贴政策并利用其在社会上的特殊影响力增强公司同社会的联系，牵制当地政府，巩固政策环境的稳定。参股项目公司的组织则可以在对公司投入资金、为公司提供特有服务的同时对公司实施监督，促进项目公司的透明化运营，成为项目监管的重要部分。

三、结语

我国的老龄化问题日益凸显，PPP模式应用于养老机构的建设中无疑是解决养老机构数量不足问题的一个可取之法。当下，无锡市JR城养老综合体的建设与运营仍属于PPP模式在养老机构中应用的一个尝试。

JR城养老综合体是国内首个养老综合体项目，其设施与服务完备，满足退休老人从健康养生到临终关怀的各个层次的需求，是一个较为成功的案例。其通过自有资金、金融机构融资以及政府直接参股及补贴三个渠道获得资金以实施项目，目前看来进展顺利，也具备数据化管理的科学运营方式及服务全面等方面的优点。但在综合体的规划和建造之外，仍存在经济风险、后期运营、人才培养、资金回笼等一系列的挑战，其每一步前进都将是该行业的宝贵经验。

PPP模式应用于养老机构不只是私人部门或政府任一方独有的事，正确的处理与解决二者之间的关系以及合作机制等问题有待进一步的研究，以期能够使社会公众、私人部门及政府三方取得共赢。

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