影响新疆地方财政收支不均因素研究

摘要：改革开放以来，在社会经济实现突飞猛进增长、人民生活水平大幅提高的同时，新疆出现了财政收入与经济增长的不协调现象：财政赤字增大，严重限制了经济增长的速度。本文基于这一问题，从新疆财政收支基本情况出发，从财政体制、财政政策、经济优势向财政优势的转化、经济结构调整、新型工业化发展和新农村建设等影响财政收支均衡发展因素进行分析探讨，并从七个方面提出了平衡新疆财政收支的对策和建议。

关键词：新疆财政收支 不均衡影响因素建议

一、新疆财政收支基本状况

（一）财政收入状况

财政收入是从国民经济增长中取得的收入。经济发展水平越高，经济发展速度越快，国民生产总值（GDP）就越多，就会有力地推动地方财政收入的增长，财政收入总额也就越多。经济增长最理想的状态是财政收入与GDP保持同步增长、协调发展。改革开发以来，新疆经济得到快速发展，与内地发达地区差距有所缩小，GDP总量从1978年的39.07亿元增长到2010年的5418.81亿元，年均增长16.66%。特别是1994年国家实行分税制财政体制改革以来，新疆地方财政呈现总体上升趋势， 2008年新疆地方财政收入达479.7亿元，是2000年的6.01倍，1978年的67.19倍。新疆地方财政收入占新疆GDP的比重从1995年的4.7%增加到2010年的28.3%。“十一五”期间，新疆共组织税收收入2268.9亿元，为国家和自治区各项事业的发展提供了强有力的财力支撑。

（二）财政支出状况

财政支出是用于经济社会各项事业发展的总支出。据统计，财政支出每增加1元，可使GDP增加4.58元，财政支出有力地推动新疆经济社会各项事业的发展。1978-2010年新疆地方财政支出从17.02亿元增加到1650亿元，增长97倍。1994年在国家实行分税制后，新疆财政支出结构得到明显优化，但支出增长各年呈不均衡，2001年（37.89%）达到最高，1981年最低（-8.6%）。与全国平均水平相比，1994年新疆财政支出增长低于全国14.9%，2002年又高于全国20.5%。“十一五”时期，自治区财政一般预算支出累计完成5530亿元（其中用于民生支出3849亿元），占地方财政一般预算支出的69%。

尽管新疆财政收支增长很快，但由于支出基数较大，增长速度高于收入增长，导致财政收支的缺口越来越大。同时中央补助（是地方财力中非常重要的部分）新疆财政从1978年的9.66亿元增加到2007年498亿元，年均增长16.46%（占地方财政支出的比重从56.74%上升到65%），总体呈上升态势，但国家一般财政预算收入满足率又不足40%，财政存在大量“缺位”和“欠账”，矛盾依然十分突出，远远不能满足经济社会发展的需要。

二、影响新疆财政收支不均衡因素分析

改革开放30年来，导致新疆地方财政收支的缺口越来越大，究其原因，主要是由于国家、自治区财政体制不够优化、地方经济结构调整缓慢和资源优势尚未实现转化等因素所至。

（一）财政体制对新疆财政收支的影响较大

建国以后，随着国家政治、经济形势发展的需要，国家财政体制进行过多次调整和改革。改革开放以前，我国走的是以渐进式为基本特征的改革路径，总体上实行的是财权高度集中于中央政府，地方政府财权有限的统收统支财政管理体制。为调动地方的积极性，国家在财政分配领域又以能分灶吃饭的分权改革作为突破口，首先推行了“分灶吃饭”的财政包干体制，财权从中央转移到地方，地方政府负责征税，中央政府按一定基数、比例和增长率提取财税收入。财政分权以后，国家在财政制度上进一步进行了改革，在部分省市、部门进行了试验，各项改革在具体执行中互相影响，引发出一系列的联带关系和敏感、困难性问题。1994年起，我国对中央和地方财政收支体系又实行了重大变革，推行“分税制”财政体制，中央和地方财政收支关系正式分开。2002年1月1日，国务院在全国范围内实行所得税分享改革，除铁路、邮政、国有专业银行及海洋石油天然气所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税由中央和地方按比例分享，2002年按“五五”分享，2003年改为“”分享。尤其是近几年国家财政收入处于下降趋势，财政增收的难度和支出压力不断加大，财政收不抵支的矛盾逐步凸显出来，在国家财政形势的大背景下，新疆财政收支紧张矛盾非常突出。从收入看，受经济增长减速等因素影响，我国经济发展困难增多，企业效益下降，财政收入来源明显减少。受国家政策性减免税费影响，支出增幅也较高。

（二）财政政策效应不均衡对财政支出影响很大

近十年来，财政支出在公共财政支出方面凸现，政府的主要活动转向提供公共产品，提高公共服务水平上，国家投资基本建设、教育、行政管理费这三大支出始终居前三位，占到全部支出的40%以上，财政政策效应不均衡性显现出来。

（三）经济优势尚未转化为财政优势

30多年来，新疆经济发展速度大多数年份与全国平均水平接近，但由于基础薄弱，地区差距明显拉大，2001年以后，在全国31个省区经济发展速度排序中，新疆基本都在倒数几位徘徊，仅比宁夏、青海、略强，人均生产总值在全国排名中倒退。长期以来，新疆的经济增长主要依赖石油石化等中央企业和固定资产投资的拉动，属于“石油拉动型经济”和“投资拉动型经济”，国际油价的波动以及国家对新疆的基础设施投资力度的变化，都使新疆经济增长受到很大影响。另外，由于新疆石油天然气由中央企业开发经营，除个别零散的服务企业外，其消费税、所得税和增值税的大部分上缴中央财政，优势产业对地方财政贡献较小，致使新疆的资源优势尚未转化为财政优势，主要有以下几个原因所致：一是新疆工业化程度较高的县，几乎是油气资源大县，虽然依靠石油、石化企业提高了工业增加值，但并没有带动当地二、三产业的发展；二是属于地方税收的资源税实行从量征收，税收不能与资源价格同步增长，随着资源价格的上升，资源开采企业的实际税负下降；三是新疆石油天然气就地加工少，主要向区外出售初级产品（原油和天然气），没有深加工和下游产品，附加值低，税源转移到资源输入省市，地方可支配收入比重下降，加剧了财政收支矛盾。

（四）经济结构调整相对缓慢

三次产业结构和行业结构影响着地方财政收入的规模和结构。第一产业比重是衡量经济发达程度的标志之一，1978-2008年新疆第一产业比重从35.8%下降到了16.4%，对GDP的贡献率仅为0.4%，对财政收入的直接贡献很低；第二产业对财政收入的贡献最大，其生产总值每增加1%，能带来新疆财政收入增长1.15%。1978一2008年新疆第二产业占生产总值比重虽有波动，但基本与全国水平接近，相差不大；第三产业对GDP的贡献率高达5.1%，成为这一时段地方税收的主要来源。1978年以来，新疆第三产业虽然起点低，但增长较快，1994-2002年甚至高于全国平均水平，但从2003年开始大幅下滑，到2007年低于全国5个百分点，不利于地方财政收入的持续增长，成为地方财政收入的“短板”。2009年以来，新疆地方财政收入主要来源有所变化，主要以石油、建材、冶金、煤炭等具有优势资源的工业为第二产业的主体，能源开采及加工业为新疆财政收入增长起到重要作用。但由于新疆工业仍然存在传统工业比重较大，技术创新能力相对较弱等不足，对财政收入的持续增长构成潜在制约。以房地产业、金融保险业、交通运输、批发零售业和服务业第三产业增长态势迅猛，对地方财政收入的贡献较大。

（五）新型工业化发展、新农村建设需要加大地方财力投入

由于国家一直在基础设施供给、教育文化投入、增加农村社会保障覆盖面、推进新农村建设以及推进新型工业化进程等方面都需要地方政府加大投入，因此地方财政支出仍将保持较高的增长态势。

另外，2009年以来，国际金融危机对我国经济造成冲击、用于刺激经济的财政支出相应减少、非税收入、税收征管和预算内外收入的相对变化也对新疆财政收支平衡产生影响较大，并具有不稳定性和不可计量性。

三、保持财政收支平衡的对策建议

1．注重消费、投资和净出口三大需求协调发展

消费、投资和净出口对地方财政收入有着明显拉动作用。据统计，消费每增加1亿元，地方财政收入可增长1189元，消费对地方财政收入增长的贡献大于投资和净出口。目前新疆应转变只强调投资、而忽视消费和净出口对地方财政收入的思维定式，充分发挥消费对地方财政收入的拉动作用，重视消费、投资和净出口逐步协调发展。扩大新疆本地消费领域，培育消费热点，促进农村消费需求和消费能力提高，积极扩大就业，加强社保体系建设，改善城镇居民消费状况，努力提高本地消费与服务的市场占有率。

2．调整经济结构，拓宽财政增收渠道

近年来，自治区高度重视经济结构调整，出台了财政支持新型工业化10条等系列政策，但由于经济结构调整缓慢，并未达到应有的效果。同时受前几年全球金融危机的影响，新疆90%以上中小企业受国内外多重压力的影响，生产规模收缩，效益水平降低，经济增长动力不足，导致财政收入增缓或者减收。所以新疆应加快调整经济结构的步伐，拓宽财政增收渠道，增加财政收入，才能达到提高经济效益的目标。

3．应“开源节流，增收节支”，减轻财政支出压力

近年来，新疆财政支出看增加政府公共投资规模，保障和改善民生，财政支出基数较大、刚性很强，财政支出负担较重。所以，各行业必须牢固树立过紧日子的思想，狠抓增收节支。一方面要依法加强收入征管，努力增加财政收入；另一方面要严格控制一般性财政支出，压缩因公出国（境）经费、车辆购置及运行费用、公务接待费用，坚持勤俭办一切事业，合理使用经费，切实缓解财政支出紧张的压力。

4．积极推进产业的优化与升级

要积极推进产业结构不断调整、优化和升级，促进新疆经济发展，增加税源门类。第一，要进一步增强创新意识和创新观念。大力引进高新科技企业，改造传统工业，推动工业由加工装配型向开发研制型方向转变。采用激励措施，引导企业积极自主研发，掌握高新技术，提高企业的创新能力，开发新产品，增加附加值，实现高新产业的不断升级与传统产业的转型；第二，大力发展石油化工、煤炭等支柱产业，形成竞争力较强的工业企业和工业体系。促进产业集群升级，发挥集群经济优势，切实做好战略规划，制定适应本地实际的产业发展战略，增强企业竞争力；第三，要加快培育新兴第三产业的发展，各级政府应提供更多的支持、扶持政策，鼓励中介服务业、金融保险业、交通运输业、文化体育业，物流业等第三产业的发展，为GDP与财政收入增长提供新动力。

5．加大国家政策支持力度

近年来，由于所得税、房地产交易税费、营业税、所得税13项税制改革和减免税费的措施，都不同程度的导致减收，全国财政收入减收5000亿元。总的来讲，目前政策减收因素多于增收因素。因此，国家和自治区应进一步对财政体制进行改革，在增收政策方面，适当扩大资源税的征收范围，实行从价和从量相结合的计征方式，改变部分应税品目的计税依据，有利于以资源开发为优势的新疆地方收入的增加。

6．进一步加强财政体制改革

从历年国家实行的财政体制效果来看，在现行体制下，新疆财政收支的缺口会越来越大，收支矛盾将更为突出。为解决中央与地方政府之间以及地方上下级之间的财政分配关系，解决新疆地方财政不足状况，保持经济平稳较快发展，应积极响应和实施国家财政政策，实行结构性减税。采用发债等方式进行弥补，刺激经济持续快速增长，明确回暖，财政收入才能回归上升通道。国家在中央财政补助及向民族地区制度方面就继续给予适当安排和倾斜，改变新疆财政现状，促进经济快速发展，进一步缩小与东部省区的差距的重要途径。充分预计财政体制变革的影响，促进产业结构调整是新疆财政应当考虑的重要问题。

财政困境为财政体制改革提供了机会。未来财税改革方向就是要在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。为减少改革对财政收支关系产生的影响，新疆应与全国同步，积极调整应对策略，利用经济增长下行和资源价格低位运行的时机，尽快推进实施资源税改革，完善资源产品价格形成机制，体现资源节约和环境保护要求，适当增加资源地财政收入，提高新疆的财政保障能力。有针对性地开展税收政策完善工作，充分发挥税收职能作用，促进经济增长、结构调整和产业升级，保障和改善民生，推动新疆经济社会又好又快发展。