我国公共交易管理制度创新研究

中图分类号:F810 文献标识码:A

内容摘要:本文认为,我国应在公共交易规则的指导下,通过信息技术的实施以及公开与保密适时、适度的匹配,从社会系统与技术手段上推动阳光制度的最终实现,并最大限度地制约权力社会、关系社会潜规则盛行的腐败局面,保护公共资源交易以及公权交易,从而促进公有制国家具有实质意义的社会进步和文明。

关键词:公共交易 信息化 智能化 可视化

在2009年12月初,一份尚未公布的“政府采购自主创新产品目录”出人意料地引来诸多纷扰,国外多个经济团体对“进入该目录的产品可在政府采购活动中享受政策扶持”等相关规定表示“深度担忧”,并联名向国内有关部门发送抗议信,“强烈要求不要实施新制度”。在当今国际化、信息化、智能化的社会里,公共交易制度已经无法回避阳光交易与信息公开制度的选择,而公共交易管理在现有科技水平的支撑下推行信息化、智能化与可视化,是历史的必然选择。

公共交易管理信息化、智能化与可视化的背景

近年来,我国的个别省辖地区的政府采购中心悄无声息地进行着改革探索:将政府采购、土地出让、资源开发、国有资产变换、医药及其配送采购、出租汽车经营权以及相关垄断或者是公共权利拍卖等涉公权益交易行为统统放到新的公共资源交易中心管理,引起社会广泛的关注。这是改革深化与市场经济成熟之后对公共交易行为的正常反应,是公共交易权利意识的提高和觉醒,是基层实际工作者在实际工作中的智慧结晶。

长期以来,我国国家层面对内部的注意力始终放在政治、经济、社会稳定等显现或应急领域,忽略了国家计划体制往市场经济体制转型过程中对公共交易行为、公共权益的研究与实践。公共交易行为在改革中逐渐地被各个权力机关细化为本部门的改革动向,而以上这些行为涉及到政府采购、土地出让、资源开发、国有资产变换、医药及其配送采购、出租汽车经营权以及相关垄断或者是公共权利拍卖等。改革的初衷是好的,是社会进步的标志,在当时的社会发展中起了作用。但是,随着改革的深入和完善,工作的懈怠,氛围的异化,不难发现这些领域经常出问题,成为腐败的高发区,与我国的政治、经济、社会生活、科技发展不相适应,这些问题实质是利益、效率、风气问题,载体是体制、文化、规则和管理问题。一直以来这些问题始终没有得到很好解决,长此以往将危害社会公权、影响国家阳光社会行为的统一、损害公众利益、破坏社会规则、影响经济秩序、败坏风气、降低国家威信等。例如几个、几十、甚至几百亿的资源、资产如果不规范,可以轻易地被一些利益集团或个人不劳而获,顺手牵羊,或者分期滞后给付,无偿占用资金的时间价值,长此以往必多会造成社会不公或者公共利益的风险,给社会产生大量的负面影响。再比如,占GDP10%～15%的政府采购额度,如果不加公共规则约束,将变成某些集团、某些人的垄断市场与非法利益,广州市政府采购中心的腐败窝案就是典型案例。

一个社会如果要稳定、和谐、发展,必须约定和认可主流社会的行为合理、规范,让人民感觉公开、公平、公正,让劳动得到保护,让创造价值为人们带来利益的人得到尊重和实惠。不能容许偷奸取巧、投机倒把、不劳而获、等靠要等现象得势并在主流社会张扬。公共交易额度巨大,如果不加以规范和统一,容易使个别人、个别利益集团无本生意或一本万利。他们不劳而获,或者说轻巧获取,会造成社会财富的异化、严重不公,容易造成社会不稳定、不和谐、社会效率低下、风气败坏,最终将影响国家的统一、稳定和发展。

这几年各部门根据自身的改革做了有益的尝试和探索,但随着时间的推移、工作的深入,呈现出诸多新问题:阳光制度按部门、区域、领域分割,公共交易分散与分割,既得利益者把持着政策与规则的话语权以及制定与审议权,多表现为:管办不分、预算支与出不分,以及政策制定与实践不分,统属于一个系统或相关领导管理,且权利拥有者把招投标作为形式,使信息及采购过程“纵”。在我们这个关系社会里,潜规则协调着实际的行为。另外,现在还出现供应商提前打点与铺垫相关人员的情况,甚至包括专家。再者,分割后的公共交易市场规模相对较小,不足以让国人的公正群体在意,并将这些问题的解决作为事业对待,学者们的兴趣也很难持久。由于辖区内专家的数量有限,使结果公正的客观条件还不够充分。另外,各种交易的操作程序、规则甚至法律有较大差异,使得公共交易效率低下、对它的监督制衡力不足。同时,专业人员与他们的专业能力不足,关注采购的形式多于关注公共采购的本质。出了问题以后,舆论与正义的力量无法集中显现,从而无法及时发现专业漏洞。采购人、评标专家串通、和议,使相对复杂的采购过程很难被圈外人士把握。最重要的是国家缺少公共交易职能的设立与对口管理,在官本位、关系本位的社会里,公共交易很容易被制约与影响,被不当选择及获利等。财富、资源、风气、规则是一个国家的重要问题,在市场经济社会中企业可以做好自己生存的大事,政府解决不了企业自身的盈利问题,政府只有在市场秩序、规则、效率上搭建公共基础平台,使社区的组织和人员有所作为。国外“好政府”都将“权利转变为服务”,使社区竞争力提高是值得我国借鉴的。

在这种情况下,解决上述问题必须提到国家层面。解决的途径、方法有很多,最主要的是依靠科技进步,实现公共交易管理的信息化、智能化与可视化,让公共采购制度阳光化、便携化、公共化。利用现代化手段,搞好我国的公共交易,保障公共利益,向世界证明一个公有制国家在公共利益保障方面的文明和进步是本文研究的切入点。

公共交易管理信息化、智能化与可视化的创新路径

东方社会以权力、关系、感情为依托,容易形成庸俗关系网,侵害公共资源与利益,目前借助于信息系统、智能软件、可视化技术手段,开展阳光交易,可最大限度地提升公共交易效率,促进廉政建设。

(一)公共交易制度与市场建设

建立大区域公共交易市场和管理机构。结合我国国情,先建立十大区域公共交易市场,打破行政区域、部门、系统等采购行为管辖权,建立公共交易中心市场,实现对口管理,进一步实施阳光监管政策,促进舆论和群众监管体制的形成,推行政府采购物流配送与维护保养新体制。在具体的采购过程中,首先实行相对集中的采购品功能分析,效用与使用周期分析,用品用量建议,维护保养指导,报废品的回收与销毁安排等逆向物流管理,要建立一支知识和经验丰富的采购专业队伍。此外,该机构还应为各政府部门、辅助机构、非政府机构和公务员提供服务。如通过公开拍卖、公开招标等方式处理剩余物品、废旧物品和罚没物品;为各部门提取、购买外地的物品提供送交服务,如有物品需要更换、维修等须退回海外供应商的,也由该机构负责办理;当供应的物品出现遗失、损坏或规格不符等问题时,该办公机构还应替用户进行索赔等等。这些工作可借鉴香港政府物流服务署的制度与运行机制来办。

实行政府采购使用、配送与管理制度。新体制要管住公共利益交换与交易节点,由政府采购、土地与公用工程管理、国有资源与资产管理、公权与特许经营管理、医药配送管理、政府车辆管理和政府文印、档案管理合并而成,下设土地与公用工程管理与服务、国有资源与资产管理与服务、公权与特许经营管理与服务、医药配送管理与服务、物资与服务采购部门、工程与修缮维护部门、供应管理部门、印务部门、车辆管理部门、管理服务部门、行政与人事培训部门等11个部门组成,服务所有公共行为部门及社会机构(财政拨款单位)。该机构的主要职责包括三个方面:首先是集中采购通用物品,配合国家的物流业振兴计划开展工作。其次是该机构先期建立中央库存及分发方式,实施国家战略储备,平抑物价和经济危机,逐渐推进以定期供应和相关服务合约的方式,交由承办商直接供应货品给所需的政府办事处,改变公共部门过于关注自己经手的资金,把工作重点变为工作服务,让国家、区域、单位实现组织抱负、对社会的承诺和责任。同时,中央仓库要存储100多种必需品和因紧急事故所需的物品,由供应商直接送到使用地点。再次是协助各部门采购物品。

推行电子化政府采购与评议机制。推行电子招标和专家评议机制,推行背靠背即时评议,扩充异地专家数量,打破专家同城关系网和预先铺垫习惯,避免额外增加寻租人员和途径,让人们面对浩瀚的世界,知道自己的位置和能量,努力工作,创造价值,实践诺言,服务社会和他人,回归本质和自然,追求可持续发展的道路。尤其对协议供货、市场准入资格的审理,推行全国评议,异地专家抽取制度。

(二)公共交易信息技术建设

针对我国现状,考虑到东方社会固有的关系、权力依附和潜规则形成机制,根据世界推崇的韩国KNOEPS系统,并结合我国的具体国情,笔者设计了以下信息技术建设模式,见图1。这种模式是公共电子交易模式,包括:公平交易主管体制、招标、投标、网上认证与签字、信息安全等,通过电子采购和认证、加密系统实现,从近年韩国的实践来看,取得了长足的进展。具体的信息安全可通过标书、文件、电子签章与规定时间加密与解密来进行,见图2。

具体公共交易系统,可通过公共交易电子系统支持、专家电子评价系统、电子支付系统、公共交易主体和社会监督进行。结合国情我们可建立下面模型,解决公共交易之中信息孤岛现象,见图3,从而提升政府工作效率和廉政建设。

以上系统由采购人、工商、税务、社保、检验、安全、监管、舆论、社会团体、银行、担保、保险、物流服务等方面组成,从而能够消除信息孤岛现象。

(三)公共交易智能化与可视化的具体操作方案

公共交易的智能化,可通过软件+系统+专业化理解与操作实现。系统软件可借助于用友、韩国的KNOEPS公共交易系统(或政府采购)软件经过汉化处理。公共交易的可视化通过关键节点的摄像、传输、解像,成像技术与设备实现,并伴随声音的传输。这些可接至媒体、纪检监察、检察院、公共交易管理部门、学校专业实验室等。形式可见图4,系统要素和结构和原理见图5。

(四)公共交易管理的实现途径

公共交易信息化、智能化、可视化的实现,可依靠社会现有电子商务系统和平台改造实现。改造要通过体制分解,区域、系统、部门联合实现。要使公共信息比较彻底地、科学、客观地向社会开放,并解决公共信息部门化的孤岛现象。在原来电子商务系统的平台下,加上实时与事后监控,大屏幕集中监督与会审,纪检监察过程提醒,全程录像与播放,社会质疑,管理指导与指挥等功能实现。

在资金上可通过政府预算、招标服务费收取、以及BOT等方式融资获得。目前有关这个系统的建设技术已经成熟,在国内一些单位已经开始实施。

技术支撑下公共交易制度的社会愿景

一个文明社会,公民最大的权利莫过于参与政治、享受资源与环境,公平地获得发展机会,参与公共交易。尤其是获得公共交易的权利,它是组织和个人价值实现,财富积累的捷径和方法。民国时期,四大家族就是靠公共资源的控制权实现的;古代社会,商帮靠盐起家;而现时社会,山西的煤老板、东北与福建的木材生意、甘肃的金属矿产资源创造的个人财富也证实了这一点。经济基础决定上层建筑,有什么样的经济基础,就有什么样的社会。在现代社会,对公共交易的管理就是对公平的保证,对阳光社会政权的保障。

传统做法是人们分割公共交易管辖,主要考虑部门之内便于开展工作,推行改革。目前,改革已经经历30多年的时间,技术条件成熟,思想解放,对腐败的治理有了共识,中央领导也积极倡导行政改革,推行将“权力转变成服务”的公共管理模式。一个文明进步的社会就应当追求公平与效率,打造区域核心竞争力,改善人们生活与工作的内容、质量和环境。

从哥本哈根国际气候公约形成过程中可以看到,我国再采取传统的执政理念和外交政策已经不适宜了,带来了一些不必要的麻烦,我们应该承担与国力相适宜的国际义务,促进国际社会规范的形成、制度和协议的建立,增强执政透明度、增加行动的操作性、保障世界在规范体系下有实质性改善。

在公共交易过程中,应该消除由于行政划分、系统分管、部门分治造成对公共交易阳光行为的主观理解与利益分享机制的巨大差异。在公共交易“下位小圈子”里封闭进行与分步实施,容易造成公民的思想混乱,监管与评审难以推行,社会界别差异变大。“劣币驱良币”,这样的社会,从公共资源交易中获得好处的机会多于人们创造价值、实现社会价值的努力,人们就不会主动选择具有艰难历程的创新与创业工作,这将动摇正义社会、奋发向上的社会基础。

综上所述,依靠科技进步和社会科学的推进,国家应及时将基层在工作中对公共交易的理解与有益的实践总结经验,上升新的治国方略,从国家层面全面地推行公共交易的信息化、智能化、可视化,让公民、媒体参与进来,让公共交易行为符合科学发展观和世界潮流,推动国家威信与力量的形成。

参考文献:

1.徐敬业.公共资源交易与监管[C].重庆出版社,2009

2.王涛.政府采购中心:还是不设[N].经济参考报,2009.11.20

3.[韩]姜信勉.Innovating Public Procurement Through KONEPS[R].应对金融与经济危机政府采购与公共市场机制改革论坛,2009.5

4.梁彦.构建采购招标公共服务平台是推动体制机制创新的着力点[R].应对金融与经济危机政府采购与公共市场机制改革论坛,2009.5