我国粮食安全与补贴政策研究

摘要：我国现行粮食补贴政策主要为确保国家粮食安全。我国现行粮食补贴政策对保证粮食数量安全起到了较大的作用，政策本身作用和政策的示范作用对提高农民的种粮积极性都有帮助。在现行粮食补贴政策中，粮食的质量安全只有通过生产环节的良种补贴来得以保证；而粮食的生态安全是粮食补贴政策中最需要加以完善的。为进一步提高粮食安全保障水平，粮食补贴政策的着力点在于提高科技要素的贡献率，防止粮食生产中“倒U型曲线”的出现，并通过扩大良种补贴范围，鼓励生物农药的使用，同时实行休耕地制度，保持土壤的肥力。

关键词：粮食安全；粮食补贴；数量安全；质量安全

中图分类号：F326 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2012）10-0015-04

一、引言

从世界范围来看，粮食安全问题有日益恶化的趋势。在2009年11月的世界粮食安全峰会上透露的信息显示，世界粮食安全形势更为恶化，与2008年相比，全球正在忍受饥饿和营养不良的人口可能将增加1亿之多，总数将达到10亿多人，这个数字创下了近40年的最高纪录。而到本世纪中叶，世界人口将增加三成达到91亿，粮食产量必须提高70%才能满足人口需求。与此同时，农业投资不足、金融和经济危机、气候变化等因素又使粮食安全问题雪上加霜。

而我国的粮食安全问题也不容乐观。2008年，《国家粮食安全中长期规划纲要》出台。《纲要》中指出农业仍然是国民经济的薄弱环节。从今后发展趋势看，随着工业化和城镇化的推进，我国粮食安全面临的形势出现了一些新情况和新问题：粮食生产逐步恢复，但继续稳定增产的难度加大；粮食供求将长期处于紧平衡状态；农产品进出口贸易出现逆差，大豆和棉花进口量逐年扩大；主要农副产品价格大幅上涨，成为经济发展中的突出问题。从中长期发展趋势看，受人口、耕地、水资源、气候、能源、国际市场等因素变化影响，上述趋势难以逆转，我国粮食和食物安全将面临严峻挑战。

我国从2004年开始实行全国范围内的粮食补贴政策改革，粮食补贴逐渐由流通领域转向生产领域，政策实施的最初目标是确保粮食主产区的粮食产业发展，促进种粮农增加收入，但是随着粮食安全问题的日益严峻，粮食补贴政策的实施能否起到确保我国粮食安全的作用，成为首要问题。因为只有在国家的粮食安全得到保障的前提下，农民增加收入才有实际可能性和意义。

二、文献综述

对于财政政策对粮食安全的支撑作用，学者们主要就粮食的生产、流通和消费三个方面进行了研究，特别是财政政策在保障粮食的生产方面。

在粮食的生产方面，首先要坚持耕地资源的保护。耕地问题主要有以下几个方面：（1）分税制。实行分税制改革，使地方政府的事权与财权相匹配，从而减少地方政府被迫卖地的压力。（2）土地出让金。土地出让金应归中央财政所有，由中央财政统一安排用于改造中低产田、提高耕地质量和产粮能力，而土地出让支出费用却由地方政府承担，以降低地方政府出让土地的收益，制约其出让土地的冲动。（3）基本农田保护。把基本农田保护费列入财政预算，确保基本农田保护活动的正常进行（王广深，2008）。（4）低密度土地利用。对于低密度土地利用应征收高的物业税，发挥税收杠杆作用。（5）新增建设用地有偿使用。所得财政收入的去向要接受中央财政监督。（6）耕地保护和开发并重的财政税收激励约束政策（曾纪发，2007）。其次是农田水利建设。针对农田水利的基础设施性和我国农田水利建设的薄弱性，提高农业基建投资占财政中全部固定资产投资的比重，大幅度增加农田水利项投入（李国祥，2008；曾纪发，2007等）。再次是提高种粮的比较效益，其主要的途径有增加粮食补贴的力度（李国祥，2008；杨子刚；郭庆海，2011）；完善农民种粮补贴的政策，并形成长期机制（曾纪发，2007）；王慧霞，赵然芬（2007）提出要改变发放补贴的形式。

在粮食的流通方面，有的学者认为要继续深化粮食流通体制改革，在国家宏观调控下，充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用。继续放开粮食收购和价格，健全粮食市场体系，进一步转换粮食价格形成机制，加快建立全国统一、开放、竞争、有序的粮食市场体系，加快国有粮食购销企业改革，从根本上转换企业经营机制（王慧霞，赵然芬，2007）。有的学者则认为在健全粮食市场体系的同时，对粮食实行最低收购价保护政策，作为粮食市场体系的重要组成部分（李国祥，2008），并且适时提高最低收购价水平（孙梅君，2007）。

在粮食的消费方面，主要是主产区和主销区的利益分配问题。支持粮食主产区建设，加大生产扶持力度（曾纪发，2007），要建立粮食产销区之间长期稳定的产销协作关系，对粮食主产区继续加大财政投入力度，并形成长期财政转移支付机制，调动主产区的种粮积极性（王慧霞，赵然芬，2007；钟钰；秦富，2010）

其他的方面，王广深（2008）认为保障粮食安全，突出强调要加大财政扶贫力度，提高农村贫困人群的食品获得能力。只有当他们的基本生活得到保障和具备一定的风险承受能力之后，才能更加积极地投入到粮食生产之中。

三、粮食安全的两个方面与粮食补贴政策

（一）数量安全

数量安全是从粮食的供给和需求的平衡方面定义的，主要指粮食供给对需求的满足。数量安全是最一般意义上的粮食安全，每一个国家和地区的粮食安全都首先需要数量的保障。从2000年开始，我国粮食年产量开始处于较低水平，影响粮食数量安全的不利因素增加。资金作为农业生产的投入要素之一，是粮食产量的影响因素之一，这也加速了我国粮食补贴政策的改革。2002年安徽和吉林两省三县开展粮食补贴改革试点工作，2003年推广到13个粮食主产省区。2004年，现行粮食补贴政策在全国范围启动实施，2006年，综合考虑柴油、化肥、农药、农膜等农业生产资料价格变动因素，国家出台实施了农资综合补贴政策。2004年之后的粮食产量和粮食补贴总额如表1所示。

从表1可以看出，从2004年我国在全国范围内实行新的粮食补贴政策以来，粮食产量逐年增加，在2007年重新恢复到50 000万吨以上的水平（1999年粮食产量50 838.6万吨），与此同时，我国粮食补贴的水平也在逐年提高。特别是在2007年到2008年，政府的粮食补贴总额增长了5 058 000万元，是2007年补贴总额的96%。粮食生产由于受到较多因素的制约，其增长速度并没有补贴额度增长幅度大。但是在2007到2008年间，粮食产量的增长幅度达到了2004年以来的最大值，粮食产量增加了2 689.7万吨，占2007年全国粮食总产量的5%（见图1）。

从图1也可以看出，粮食产量随着补贴总额的增加呈现出递增的趋势，二者之间存在正相关的关系，为了准确度量二者之间的相关度，其相关系数如表2所示：

由于受现行粮食补贴政策实施年限的限制，数据资料相对较少，对粮食产量和补贴总额之间关系的度量做出更加精确的分析存在一定困难。但是仅就二者之间的相关系数来看，二者之间存在较大的相关度，相关系数为0.96。

由以上分析可以看出，我国现行粮食补贴政策的实施至少从总量上保证了粮食安全，使粮食生产的投入要素增加，在一定程度上确保了粮食总量的持续增加。与此同时，扭转了政策实施当初的粮食生产状况，实现了当初政策改革时的目标。

（二）质量安全

粮食质量安全则要求粮食的营养结构合理、优质卫生健康安全，强调的是人类维持健康生活的权利。影响粮食质量安全的因素类型包括生产环节、加工环节、储藏环节、运输环节、销售环节和监管环节等。其中影响生产环节的主要有两方面的因素：一是品种的选用；二是土壤污染。在诸多粮食生产要素中，品种的选用是最为重要的，这是因为农业是以有生命的动植物为劳动对象的产业，其他投入要素质量的改进，必须以动植物品种质量改良为中心来展开的。品种是质量的内因，在同等条件下，品种的优劣决定粮食质量的高低，如果没有高质量的品种，即使外部条件再好，也难以生产出优质的粮食。

从2004年开始，国家对农民选用优质农作物品种而给予补贴，即良种补贴。目的是支持农民积极使用优良作物种子，提高良种覆盖率，增加主要农产品特别是粮食的产量，改善产品品质。我国良种补贴的情况如表3、图2。

通过表3和图2可以看出，我国粮食播种面积、良种补贴面积和良种覆盖率都在逐年提高，特别是在2007年到2008年间，虽然粮食播种面积提高的幅度不是最大的，但是良种覆盖率却提高了23.88%。随着补贴总额的增多，良种补贴的面积也在增多。我国粮食生产中良种的使用为生产出幼稚的粮食提供了前提，为我国粮食的质量安全提供了保障。我国种业发展的目标是到2020年，良种覆盖率达到95%。在生产环节，我国的粮食质量安全将进一步得到保障。

四、结论及对策建议

（一）结论

从总体上看，我国现行粮食补贴政策对保证粮食数量的安全起到了较大的作用，政策本身作用和政策的示范作用对提高农民的种粮积极性都是有帮助的；目前来看，在现行粮食补贴政策中，粮食的质量安全只有通过生产环节的良种补贴来得以保证，但是也存在补贴品种有限，覆盖率有待进一步提高等问题；而粮食的生态安全方面是粮食补贴政策中最需要加以完善的。

（二）对策建议

1. 提高科技要素的贡献率，防止粮食生产中“倒U型曲线”的出现。粮食生产中的投入要素也存在边际生产率递减的问题，但是与一般商品的生产不同的是，粮食的生产更多地受到了自然资源的制约。所以为了提高粮食的产量，粮食补贴政策更加应该增加科技方面的投入，并且这些科技要真正能为农民所接受和使用。

2. 扩大良种补贴范围，鼓励生物农药的使用。我国目前良种补贴的范围在不断扩大，为粮食的质量安全提供了保障。但是在粮食生产的环节中，粮食的质量还受到了化肥、农药等生产资料的影响。在目前我国实施的农资综合补贴中，应该提高对生物农药的补贴额度，以减少粮食的农药残余超标等不安全因素，这同时也有利于生态环境的维护。

3. 实行休耕地制度，保持土壤的肥力。欧美国家的经验表明实行休耕地制度，可以减少水土流失，改善生态环境。同时农民也可以更多地根据市场信号自主决定生产行为，最终形成市场的自发调节，对粮食生产的长期稳定是有利的。而且这也可以使农民收入多元化，促进地区经济的发展。

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