轨道交通沿线地区规划的问题与对策

摘要：轨道交通建设如今是一个热点问题，我们国家正在创造一个历史，我国的轨道建设可以说是人类城市发展史上空前绝后的建设热潮。2012年，北上广地区的轨道交通建设规模已经超英赶美，人均指标的量也已经超过东京，轨道交通建设可谓是列入了世界的先进行列。

关键词：轨道交通 轨道站点 整合规划

中图分类号：C913.32 文献标识码：A 文章编号：

当前的发展趋势

人类城市发展史上空前绝后的建设热潮，轨道已经进入二、三线城市

截止2012年8月，我国已开通轨道交通运营城市15个，运营里程约1800公里；截止2012年11月，获得发改委批准建设的轨道城市有34个，建设总里程约5100公里；更多城市已将轨道建设列入日程，如乌江、义乌等二三线城市也已经开始申报轨道建设规划。

城市轨道已经向市域和都市区拓展，影响城市与区域的发展

轨道建设不仅在中心地区，也在向市域和都市区拓展。如北京、上海等新一轮轨道建设规划都以郊区线为主；东莞轨道线网规划、浙中城镇群轨道交通规划等都体现了轨道向市域和都市区拓展的新趋势。

存在的主要问题

城市蔓延迅速，轨道在城市结构拓展中作用不足

量不能代表一切。通过比较，我国的轨道交通规划存在着一些不足。如新加坡的轨道成为指状发展，多中心结构成为强有力的支撑；东京的多中心城市格局与轨道线路布局更为清晰，为“一环几射”的结构形式，副中心与城市中心区及射线的关系非常明确。然而通过北京的轨道线网图，可看出北京的轨道线网和与城市结构的关系不明确，这将致使北京的用地在轨道的支撑下继续摊饼，多中心结构无从谈起，反过来又造成交通的效率不高。所以北京地铁的显著问题是：通道“峰值效应”突出，拥挤但不高效。这说明，有轨道线路没有TOD结构的城市不能算是TOD型发展。

站点周边规划建设缺乏统筹，环境“与人为敌”

如北京地铁西直门站，地铁的高强度开发并没有为公共空间的升级提供动力，公共空间简陋，换乘不便。又如规划的北京M15号线新国展站，空荡的站前空间和以车为本的环境设计，说明了不是只要有轨道站就是TOD。

我国的地铁站出入口不足，而日本地铁新宿站，与地下街相结合，共在地下和地面设置了62个出入口；大手町车站（东京）与地下街相结合，共在地下和地面设置了43个出入口。

由于缺乏轨道站点周边规划和建设的统合，无论轨道站点周边建设强度高低，都难以保障人性化的换乘环境。轨道站是一种特殊的城市基础设施，与道路不同，其有“牵一发而动全身”的特点，轨道周边所有的规划建设要以轨道站为轴进行调整。

深层的原因及对策

究其原因是缺乏顶层设计与监管机制，规划不介入或者被动接入轨道沿线的控制与建设。“《城市规划强制性内容暂行规定》第六条，城市总体规划的强制性内容包括：（三）城市基础设施和公共服务设施。包括：城市主干道的走向、城市轨道交通的线路走向、大型停车场布局……；”“《城乡规划法》第四十七条，修改设计城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。”

轨道规划的三个阶段为：轨道线网规划轨道交通近期建设规划轨道线路工程可行性研究，随着过程的逐步进行，规划参与的越来越少。如同对待其他总体规划中强制性内容的修改，轨道线网修改过于随意，很少有按《城乡规划法》要求走全法律程序的。

具体原因：

1、轨道线网规划层面：

总体规划与地方发展的短期诉求之间也有一定的矛盾，严控线网不好落实，且轨道沿线发展的控制有层次性，只控线网不能解决所有问题。

2、轨道交通近期建设规划层面：

《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》规定：“对规划建设城轨交通项目的线路，要搞好沿线土地规划控制”，编制专项土地控制规划。上报轨道交通近期建设规划时，要求上报文件中包含《沿线土地利用调整规划》作为附件。

专家不要求。参与评审的专家以轨道建设技术、投资等方面专家为主，基本只关注轨道本身建设用地是否已经预留。

政府不重视。轨道近期建设规划阶段距通车运营尚需时日，任期内不好完成的事情，领导普遍缺乏热情。

因此，《沿线土地利用调整规划》往往采用拼凑以往控规图纸的方式过关。轨道与用地两层皮式的发展。

轨道线路工程可行性研究层面

在轨道进入站点周边详细规划及建设阶段，既有法规并没有要求城市规划部门一定要介入管理。因此规划部门是否作为、作为多少，全凭地方领导的认识和喜好。同时，这一阶段的规划技术对统合要求极高，牵一发而动全身，我国既有技术经验相对匮乏、国外经验引进水土不服，技术服务严重缺位，定价、标准与竞争无序。

对策：

1、在轨道规划的各阶段加强城市规划立法与执法，并切实执行既有的管理规定，通过相关法规，培育长期服务机制。

（1）轨道线网规划阶段――增加对总体规划阶段轨道线网强制性内容的审批和执行监督；

（2）规划交通近期建设规划阶段――深化《沿线土地利用调整规划》的审查标准和要求；

（3）轨道交通工程可行性研究阶段――要求同期编制轨道站点周边的一体化规划。

2、发挥规划与交通相结合的优势，通过实践积累各层次技术经验。

（1）宏观层次：轨道沿线总体结构规划――与总体规划相校核，围绕轨道安排战略性空间节点，构建TOD发展廊道。

轨道作为人流集散的主要通道，应尽量远离交通性廊道，做到人车分行。从工程建设角度，挑选断面较宽的交通性主干道作为地铁廊道，会带来城市开发机会重叠、人车干扰、换乘不便、道路通行能力降低等问题。

原始的TOD理论模型中城市设计的概念被人遗忘，轨道站点未能作为整合城市空间和城市生活的有效工具。在我国城市轨道站点周边的建设中，在土地财政的驱动下，密度及混合利用并不是主要问题，反而是轨道站点周边的公共服务和公共空间被严重忽略了。与之相比，人口及建筑密度更高的东京和香港，反而用各种方式保证 了轨道周边的公共空间和服务设施，使轨道站点成为人性化的场所。

（2）中观层次：轨道沿线功能与空间规划――对线路两侧城市片区的功能与空间发展进行梳理，为分区规划、片区控规调整提供指导。

我国轨道站点影响范围远大于500米，对周边很大范围地区（1500-2000米）的公共空间和公共功能都有显著的影响。都市区型的轨道线路由于站距长，影响范围也普遍超过500米。因此，我国城市的轨道站点在整合片区空间和公共服务设施系统中，理应发挥结构中心的作用。

（3）微观层次：轨道站点一体化规划――对线路两侧城市片区的功能与空间发展进行梳理，为分区规划、片区控规调整提供指导。

如东莞轨道R2线会展中心站，在站点周边项目策划和城市设计的基础上，近一步校核功能、指标和场所空间的设计。

轨道建设与城市化快速发展相伴随的历史机遇千载难逢，时不我待。推动规划管理体制的优化，并积极通过规划实践，创造有中国特色的轨道沿线TOD发展范例，无愧于时代，无愧于未来。

参考文献

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[2] 蔡蔚，陈烨，羊利锋．城市轨道交通综合开发工作的实践与建议[J] ．城市轨道交通研究， 2008(7):10-13

[3] 丁振国．轨道交通与城市土地利用研究[D] ．南京农业大学硕士学位论文，2003