“土地财政”及其治理

【摘 要】随着经济的快速发展和城市化的加速推进，中国地方政府财政收入对土地出让的依赖程度日益明显。地方政府“卖地生财”的土地财政观念日益膨胀，引起了社会的广泛关注。本文主要从土地财政的特点，分析其危害、成因，进而提出相关建议。

【关键词】土地财政；成因；危害；建议

近年来，随着我国工业化、城市化进程的推进，各地来源于土地的收入急剧增长，占地方政府收入比重不断提高，导致部分地方政府对土地收入的过度依赖逐年提高，由此引起广泛热议的“土地财政”问题。所谓“土地财政”，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又称“第二财政”。它是近些年来中国地方政府以所谓的“经营城市”为名，依靠公共权力与土地国有的制度安排而拓展的牟取暴利的财政渠道。1中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。

1 我国现行“土地财政”的主要特点

1.1 总量大，比重高，增速快

我国土地财政收入在地方财政收入乃至全国财政总收入中占有重要地位。如下表所示：土地财政收入总量大，且占财政总收入，特别是占地方本级财政收入的比重相当大，2010年土地财政收入占地方本级财政收入的比重甚至超过了80%。

表一06―10年全国与地方土地财政收入与财政收入情况表

年份 土地财政收入（万亿元） 全国财政总收入（万亿元） 地方本级财政收入（万亿元） 土地财政收入占全国财政总收入比重 土地财政收入占地方本级财政收入比重

06年 0.7348 3.8760 1.8303 18.96% 40.15%

07年 1.3549 5.1321 2.3572 26.40% 57.48%

08年 1.1949 6.1330 2.8649 19.48% 41.71%

09年 1.8977 6.8518 3.2603 27.70% 58.21%

10年 3.3063 8.3080 4.0610 39.80% 81.42%

（数据来源：财政部官方网站www.mof.省略/zhengwuxinxi/caizhengshuju/）

国土资源部数据显示，全国土地出让收入除08年受国际经济影响外，其他年份基本上保持快速上涨态势。与土地出让金快速增长相匹配的是，土地财政收入亦“水涨船高”，且土地财政收入的增速也在逐年加快。如上表所示，除08年国内外经济的影响，土地财政收入占财政总收入比重的增速也在逐年上升。

1.2 构成复杂，但以土地出让金为主体

我国的土地财政收入可以分为三个部分：一属税收收入，包括了城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税等税种；二是土地出让金收入；三是以土地为抵押获取债务收入，主要包括政府土地抵押所得和土地间接的税收。2其中，土地出让金收入是“土地财政”收入的主体。

1.3 地方政府作为土地要素的提供者，形成了实质上的垄断

土地管理权属于我国地方政府，地方政府在其管辖区域内是土地要素的唯一提供者并从中取得收入，这导致了作为垄断主体的政府机构成为了土地要素供给垄断最大的收益人。因此地方政府本身缺乏从制度层面改革“土地财政”的积极性。

2 “土地财政”的危害

“土地财政”的产生，在城市发展初期，对推动城市经济起到了巨大作用。但随着城市化进程的发展，这种单靠土地增量增加财政收入的办法缺乏效率，不利于经济的可持续发展。其缺陷主要表现在以下几方面3：

2.1 损害国民利益

按照现行的法律规定，我国实行土地公有制，那么土地出让收益的分配和使用应代表全民的利益。然而相关数据显示，全国多数地方出让金分配比例不合理，政府得到了大部分收益。征地中的各产权主体地位不平等、交易不公平；越来越多的农民失去了生产、生活的基础性资产，成为失地又失业的弱势群体。显然，这种“取之无方，用之失当”的“土地财政”是与中国的城市化相悖的。

2.2 影响代际公平

资源的代际公平是指资源在代与代之间进行公平分配与使用，这种分配是一种单向流动，是不可逆的、非互惠性的。由于土地储备是有限的，卖一块则少一块。长此以往，将会出现没有土地可供出让的尴尬局面，土地财政的不稳定性和不可持续性将逐渐显现。

2.3 滋生“寻租”问题

土地资源是一种稀缺的生产要素，政府在土地征用和供给中的垄断地位为相关政府机构提供了巨大的寻租空间。当前，农用地转为非农用地必须经过国家征用，在征用过程中，行政权力对土地资源配置起着绝对控制和支配作用。国家的土地权大部分由那些对土地的规划、使用、定价拥有专制决断权的机构代为行使，权力的过分集中必然造成权力寻租。通过房地产市场，行政价格与实际市场价格之间的巨额差价，既是“寻租”行为产生的温床，也是驱动一些地方政府大量批租土地的诱因。

3 “土地财政”产生的原因

3.1 事权和财权的不匹配是“土地财政”行为产生的深层原因

自1994年分税制改革正式开始，我国进行了以“减税让利”为主体思路的税制改革，实行了“地方财政包干制”，这项制度的核心是将权力下放到地方和企业。从分税制改革至今，地方财政收入占全国财政收入的比重逐年降低。而在财政收入下降的同时，地方政府所要承担的事权并没有相应减少。分税制改革造成了地方政府的财政困难，为了缓解困难，地方政府只能在现有的制度内想办法解决，这样的需求也为以后地方政府有意或无意地对“土地财政”产生的依赖提供了一个冠冕堂皇的借口4。

3.2 征地制度缺陷为地方政府追求土地收入最大化提供了条件

地方政府对集体土地的垄断性征用权和出让权为“土地财政”模式提供了现实可能。在我国现有的二元土地所有制下，国家基于社会公共利益需要并依照法定程序，在做出适当补偿的情况下可将集体土地征为国有。但是，法律并没有对“公共利益”的内涵和外延这一征地的唯一条件作出任何规定，而是由地方政府进行解释。这样，地方政府既享有征地决定权，又享有补偿决定权，还是征地纠纷裁判者；地方政府既掌握着城市建设的规划，也是对按规划实施的开发商的监督者；地方政府既是土地的供给者又是规则的制定者，也是规则的执行主体。能否让地方政府在实现基本公共职能的情况下满足自身利益最大化的要求成为考量依据。

3.3 土地批租制度的不合理为公共财政埋下隐患

在现行的土地批租制度下，地方政府无论以何种方式(协议、招拍挂)出让土地使用权，卖一块土地，政府就一次性地收取50―70年土地收益。现任届政府提前支取了未来届政府的收入，一旦大规模城市化进程结束，可供开发的土地日益减少，未来的公共财政状况将会面临严峻考验。

3.4 政绩考核制度的偏颇主导了地方政府增加土地收入的理性

简单地以GDP和财政收人为主的政绩考核的量化指标主导了地方政府官员的行为追求。在政绩意识的诱导下，地方政府具有扩大投资规模、招商引资的强烈动机，也往往通过土地开发来“经营城市”和发展经济。

4 弱化“土地财政”的政策建议

4.1 逐步实现事权和财权匹配的地方财政体制

一方面要通过强化地方税的方式增加地方财政收入，来解决地方财政缺口以及缓减其对“土地财政”的过度依赖。另一方面重新设计、划分政府间事权，使得事权与财权匹配。

4.1.1 强化地方税。一是赋予地方政府更多的税收权限。改进中央和地方税种的划分方法，使地方对税收收入拥有更多的自。在中央政府批准、备案的前提下，允许地方根据实际情况设立和征收相应税种。二是加快物业税的开征。物业税是指国家对拥有或占有不动产的法人和自然人，在保有期间根据其不动产评估价值征收的财产税。对地方政府而言，由于物业税是永久的可持续的税收收入，可以为地方政府提供稳定的税收来源，有助于解决地方财政过度依赖土地出让金的难题。

4.1.2 重新设计、划分政府间事权。应根据公共产品的受益范围、外部性和规模经济等因素，加大中央对基础性公共服务的支出责任。减轻目前强加在地方的不合理事权，减轻地方政府的支付责任，改变地方政府财政收支不平衡的局面，确保政府能够不依赖于土地财政收入而保证财政自给。

4.2 完善土地征用制度，建立合理的土地收益分配制度

要严格按照土地征地征用程序进行征地，为防止土地征收权的滥用，严格界定政府征地的公共利益的内涵与范围，规范地方政府城市拆迁、土地征用的行为。在土地收益分配中，做好土地征用中农民的权益保护问题，既要体现农地的农民生存权，又要体现农地发展权、国家粮食安全战略权、农民在农地所有权中的成员权等5。

4.3 土地出让金采取逐年征收制

土地出让金是政府通过批租方式供地所得，因此属于租金形式。可以效仿香港采取年租金制度，即土地购买者通过竞拍获得土地使用权，除一次性支付土地出让金外，在土地出让期限内每年缴纳年租，年租为房地产价值的一定比例。这样，政府无法在短期内收到全部土地出让金，从而减小地方政府过度批租土地的动力。

4.4 规范土地收益使用支出

在现行土地制度下，直接消除地方政府对土地供给的垄断并无可能，因此只有将土地出让收入纳入有效管理。对于地方政府的土地收益，应考虑实施用途管制，把大部分“土地财政”的钱专门用于地方的廉租房建设。这是一个釜底抽薪的措施, 可以打破地方政府对土地财政的依赖，甚至说可以从根本上打破挂在土地问题上的那个层层加码的利益链条。6国家对土地收益的使用支出，也要严格规范，如香港那样，实行基金式管理，杜绝“寅吃卯粮”的短期行为。

4.5 转变政府职能，正确定位政府角色

加快政府职能的转变，合理定位政府在房地产调控中的角色，要尽快实现政府从房地产市场的经营者转变为监管者，使政府由“投资型”转变为“服务型”，而不是像商人一样在土地市场上追逐高额利润，只有这样才能有效地防制“土地财政”的产生。7

4.6 树立正确的经济增长观念，改变现行绩效体系

必须彻底改变以单纯数字GDP来考核官员的绩效体系，改革地方官员的考评制度。在考核中，建议设立多指标，例如居民幸福感指数、绿色GDP指标、地方基础设施建设的进度指标等，要牢固树立可持续发展的观念，放缓土地资源利用和扩展的步伐，让“土地财政”比重自然地、合理有效地下降。

参考文献：

[1]黄小虎：《土地财政的利弊及未来发展方向》[J]，决策探索2011（11）。

[2]董海忠:《宏观制度环境下我国地方“土地财政”的原因探析》[J]，金融经济2011（07）。

[3]黄克珑：《双管齐下解决“土地财政”问题》[J]，管理观察2010（06）。

[4]苏国帅：《“土地财政”成因探讨》[J]，现代商贸工业2010（17）。

[5]黄媛：《地方政府的土地财政与高房价》[J]，企业技术开发2010（05）。

[6]沈锡权：《问症土地财政“恶疾”》[J]，望2011（05）。

作者简介：

陈思，女，1987年10月20日生，汉族，四川宜宾人。现为四川大学经济学院2010级土地资源管理专业的硕士研究生，研究方向:土地经济管理。