未来城镇化发展平台:土地综合整治

摘要：土地综合整治可以从根本上解决农民生存环境改变、生活质量提高、城乡统筹发展等问题，使广大农民真正实现“安居、乐业、有保障”，还可以节约、集约、高效利用土地，为农村城镇化发展腾出新空间，本文在介绍土地综合整治的基础上，结合重庆市九龙坡的改革，得出土地综合整治是我国未来新农村建设和城镇化发展的新平台的结论。

关键词：城镇化；土地综合整治；二元体制改革

中图分类号：F301.24 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.04.20 文章编号：1672-3309（2011）04-43-02

土地整治，实际上是新农村建设和城乡统筹发展的重要抓手和新的平台，同时也是一项民生工程，是贯彻落实科学发展观的一项重要举措。从当前来看，这项工作对驱动内需会发挥积极作用，从长远来看也是新农村建设和城乡统筹发展的新平台。

一、未来城镇化发展的平台――土地综合整治

（一）土地综合整治的内涵

土地综合整治是在一定区域，按照土地利用总体规划的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程。通过建立农村集体土地流转市场进行产权调整、协调各方主体利益，以及进行配套制度改革等，最后的目标是实现“耕地占补平衡有良方，土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障，城乡统筹发展有希望”。

（二）土地综合整治的主要内容

1、农田整治――提高耕地集约节约利用。开展农田整治是对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦，在新增加耕地的同时，做到田成方、树成行、路相通、渠相连，旱能浇、涝能排，建成集高效农业、节水农业、循环农业和集约化农业为一体的高标准农田，为规模经营和发展现代农业创造条件。通过土地综合整治，将农民迁移到新建小城镇居住，可以把布局分散、数量很大、使用效率很低的农民宅基地集中起来，统一整理复耕还田。整理复垦后的土地会大大超过小城镇建设所占用的耕地，确保耕地没有减少，实现了土地使用集约化。

2、村落整治――配套公共服务设施。推进村落整治就是对农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施一起规划、一起建设、一起更新，建设现代新村。通过村落整治，可以集聚极其分散的众多农民，统一为他们配备基础公共服务设施，提高农民的生活质量，使其真正成为名副其实的城镇居民。整治后的村落变成了“城市”，具有城市小区显现的特征，如有专门的物业管理公司负责物业管理，小区内从学校、医院、商场到各种文化娱乐设施均要具备，水、电、气、集中供热基础设备齐全。

3、发展非农产业――提高农民收入水平。发展非农产业即在集体建设用地上，依法依规发展乡镇企业和非农产业，让农民参与经营和开发。依托小城镇建设可以加速工业和服务业的产业集聚，带动农村工业化，促进农业产业化，使转移到城镇的农业人口改变传统生产经营方式，增加更多的就业机会。由于人口的集中，必然增加消费需求，扩大市场容量，增加就业岗位。同时，农民迁入小城镇后，就业更多地向二、三产业转移，收入将明显提高。

4、通过城乡建设用地增减挂钩加快小城镇建设――缓解城乡建设用地压力，支撑城镇化进程。城市的发展和扩大必然要占用一定的土地，而社会的进步又必将推动城市的发展。因此，如何处理好城市发展与耕地保护的关系就显得尤为重要。一方面，必须较快地促进城市发展，以适应国家经济社会发展的需要；另一方面，需要切实保护耕地，在城市建设中尽可能的少占耕地。解决这一矛盾的唯一方法就是走集约化利用土地的道路。

（三）开展土地综合整治需要注意的问题

1、是否适应本地区城镇化发展的需要。进行土地综合整治一定要根据本地区经济社会发展的需要确定。根据全国实施土地综合整治试点地区的经验，进行土地综合整治成效明显的地区，一定是经济社会发展到一定阶段，本地区农民已经开始逐步脱离农业生产、土地升值潜力巨大但公共服务等基础设施配套仍比较落后的地区，过于发达或者过于落后都很难真正实现目标。

2、农民参与的积极性。开展土地综合整治必须征得农民的同意，这是实施的先决条件，也是成败的关键。只有农民积极响应并充分发表意见，土地综合整治才能更好地维护农民利益，实现综合整治的目标。

3、资金是否能够平衡。进行土地综合整治需要大量的资金来推动，资金平衡问题至关重要。土地综合整治的资金来源主要包括政府投资、集体资金、社会资金（包括银行贷款），再加上土地的增值。在实施土地综合整治前，必须要精确核算实施综合整治的资金投入与回收计划。

二、案例剖析――重庆市九龙坡区实施土地综合整治的实践

九龙坡区是重庆西部新城核心板块。全区幅员432平方公里，辖7个街道、11个镇，常住人口98万，农村人口22万。横贯南北的中梁山脉将九龙坡区分为“东城西乡”两大部分，西部约350平方公里，除乡镇所在地外，大部分地区仍属农村形态，是重庆大城市带大农村的缩影。九龙坡区作为重庆市城乡统筹综合改革先行示范区，就是要在城乡统筹发展综合改革方面先行先试，按照《国土资源部印发〈城乡建设用地增减挂钩试点管理办法〉的通知》（国土资发〔2008〕138号），统筹城乡发展，建设社会主义新农村，落实《国土资源部关于重庆市开展城乡建设用地增减挂钩试点工作的批复》（国土资函〔2008〕356号）文件，加快推进挂钩试点工作。截至2009年，九龙坡区率先取得成功，其做法和新理念可以成为重庆其他地区进行城镇化建设的借鉴。

（一）九龙坡区土地综合整治的实施办法

九龙坡区试点主要采取以“城市社会保障换农村承包地、以城市住房换农村宅基地”的办法，按照“城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的试点要求，拿出原农村宅基地的20%左右，集中兴建新型农村社区，可以腾出80%左右的农村宅基地指标置换为城市建设用地，用多得的土地出让金等收益来补贴农民购房。

1、九龙坡区实施土地综合整治的原则。九龙坡区确定了“三个可行”的原则：合乎情理、不违背基本法律，就可行；群众满意、能确保社会稳定，就可行；不谋私利、能促进城乡统筹，就可行。在整个改革过程中，全区上下统一思想：首先要确保农民的利益。

2、九龙坡区在土地综合整治中主要采取以下措施：第一，突破户籍障碍，推进农民市民化。在村民自愿签定“退出宅基地，流转承包地”基础上，妥善安置村民住房，全面覆盖农村基本养老保险和城乡居民合作医疗保险，跟进就业培训，配套九年义务教育“两免一补”政策的前提下，推进农民市民化。第二，改革土地使用制度，加快土地有序流转。九龙坡区的白市驿花卉园区、西彭镇2个土地挂钩项目的土地整理项目加快推进，顺利实现了农用地的统一集中流转，整理置换出了建设用地指标。同时，通过土地利用规划引导农村土地科学合理布局、节约集约使用和农民集中居住、农村社区化管理。第三，构建“六金”收入保障模式来解决农民的长效增收机制。一是青苗、构附作物补偿金。二是土地流转金，即农民依法承包经营的土地以出租或入股等其他方式流转出去后每年获取的租金或股金。三是房屋租金，即农民安置房中除用于自己居住外的其他房屋、商业门面的租金收入。四是就业薪金，即农民通过务工就业获取的工资性收入。五是股金，即农民、村社集体与企业入股合作所分得的红利。六是社会保障金，即农民参加农村基本养老保险后获得的养老保险金。“六金”收入保障模式保证了农民市民化过程中各项生活开支，避免农民“双换”市民化后返贫。第四，探索农村财政金融改革。整合财政、金融、保险和社会资金资源，完善农村信贷支持服务体系，建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保公司，探索建立农村资金互助合作社。开展农村住房抵押贷款试点，探索农村土地经营权、建设用地使用权质押融资。通过政府贴息，鼓励金融、保险机构扩大对“三农”的支持。

（二）九龙坡区土地综合整治实施效果

1、宅基地价值显化，实现富裕农民，达到城乡统筹发展。通过居住区环境和生活配套设施的全新建设，极大地改善了农民的生活环境和条件。通过劳动技能培训，项目区促使当地1000多人就近向二、三产业转移就业，人均年收入提高到8000元以上。通过农民向市民的转化，将优先覆盖社会保障体系，全体村民全部参加养老保险。通过集中规划建设千秋农民新村，改善农民居住条件，增加农民财产性收入。

2、实现经济的集约化发展。九龙坡区通过土地综合整治，使其工业得到合理集聚和健康发展，加快了农村富余劳动力的转移，逐步改变了城乡分割的二元结构，有效地破解了土地利用、人口流动、产业发展的“三大难题”。

3、实现土地节约集约利用，为城镇化提供支撑。该区在土地流转制度方面取得了创新，将原来村庄无法变现的土地，通过建设用地周转机制的先占后补，在不增加建设用地指标的前提下，为该区的建设提供了必须的土地资源和发展空间。通过“宅基地换房”并对置换后的建设用地进行复垦，确保了耕地面积不减少和质量不降低，增加了土地使用的集约度，为城镇化提供了强有力的支撑。

三、总结

在以土地综合整治为平台推进城镇化发展进程中，对现行的宅基地制度的改革可从两方面着手：赋予农民宅基地上充分的用益物权；建立并规范集体建设用地流转市场，建立并不断完善宅基地退出机制。

当前我国城镇化发展向着城乡一体化的目标迈进，土地综合整治可以说是架起城乡相互交融的桥梁。要保证这项工作有步骤、有节奏、有效率地前进，就需要进一步改革和完善包括产权、征地、集体土地流转、宅基地、户籍、社会保障、财税和公共服务等一系列制度。（责任编辑：郭士琪）

参考文献：

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