我国小额信贷发展浅析

摘要：小额信贷自二十世纪90年代被引入我国以来，其可行性已经得到证实。但一些矛盾也在实施中暴露出来，严重制约了小额信贷的前进步伐。文章通过探究小额信贷发展中出现的问题，对其未来的发展提出一些政策建议。

关键词：小额信贷；农村金融；可持续发展

小额信贷(Microfinance)，按照国际通行定义，是指专向贫困或中低收入群体提供小额度的持续的信贷服务活动。国际主流观点认为，小额信贷的含义最核心的有两个方面：第一，为大量低收入人口提供金融服务，即小额信贷项目一定规模地展开和服务于目标群体层的含义。第二，保证小额信贷机构自身的生存与发展，即小额信贷机构的持续性的含义。这两点是小额信贷这种扶贫方式之所以流行甚广且远的内在原因，也是评价小额信贷模式的理想标准和共同的价值准则。

目前，小额信贷已成为我国农村地区反贫困的一种现实的并具有巨大潜力的有效工具。这种方式与以往大多数扶贫方式相比，具有更多的经营管理要求。在我国十几年的实践中，也不可避免地出现了很多矛盾和问题。如何进一步总结经验和教训，借鉴他国的先进经验，推动农村经济社会的全面发展，显得尤为迫切和必要。

一、国际标准化的小额信贷模式

(一)孟加拉乡村银行(Grameen－Bank，GB)模式

1976年，・尤努斯博士在孟加拉的Jobra村开创小额信贷试验项目，1983年该项目获准注册为正规银行。乡村银行以社会扶贫发展为首要目标，是“福利主义”理念的典范。它虽然名为银行，但不设金库，不吸收社会存款，不以盈利为目的。这个模式的典型特征是：以农村贫困妇女为主要贷款对象，无需抵押或担保，不用签署法律文件，提供贷款和强制储蓄服务，5人组成联保小组，实行每周中心会议制度、小组基金制、每周还款制等。

(二)印度尼西亚人民银行村信贷(BRI－Unit)模式

由印尼第四大国有商业银行，印度尼西亚人民银行(BRI)开办的小额信贷业务，是“制度主义”理念的代表。自1984年BKI成功地开发出适宜的小额信贷产品且达到机构自负盈亏的二十多年来，一直是商业银行在小额信贷领域的先驱和典范。该模式首要关注商业可持续性，以商业利率为印尼全国农村的中低收入人口提供小额贷款，贷款类型多种多样，要求有担保，同时吸收自愿存款，有效地向农村大量低收入人口提供了信贷服务。

二、小额信贷在我国的发展

(一)类型

目前我国的小额信贷项目，根据项目的宗旨和目标、资金来源和组织机构，可分为四大类型：

第一类，主要是利用国际机构捐资或软贷款，由民间或半官方运作，以探索我国小额信贷扶贫模式的可行性为宗旨的试验项目。这类项目历史较长，强调的是扶贫的社会目标，管理比较严格，极少部分机构已经具备了可持续发展的潜力。缺点是规模很小，项目运营质量无法达到规模经济的要求，没有合法信贷经营权，没有持续的资金来源，大约有80％的机构不能持续。

第二类，是为实现扶贫目标，以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源，以政府为主导，由政府和金融机构(主要是中国农业银行)借助小额信贷方式运作的项目。它没有考虑到持续性发展的目标，基本目标是为实现政府扶贫任务服务，并试图解决扶贫到户和“还贷难”的问题。这类项目强调补贴利率政策、缺乏专职队伍建设、不适应形势的发展，项目实施以来，贷款的回收率较低，造成国家资产的大量浪费和流失。

第三类，是正规金融机构农村信用社为解决“农户贷款难”问题，以农村信用社存款和中央银行再贷款为资金来源，在地方政府的配合下，开展的农户小额信用贷款和联保贷款。这类项目的特点是规模庞大，从资金量来看是小额信贷业务的主体，但是缺少有效的瞄准贫困人口的机制，业务主要靠政府提供补贴或担保推动，没有形成自觉的信贷业务。

第四类，是商业性的小额贷款公司，小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金，公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50％。它按照市场化原则进行经营，贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限，下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9倍，具体浮动幅度按照市场原则自主确定。有关贷款期限和贷款偿还条款等合同内容，均由借贷双方在公平自愿的原则下依法协商确定。

(二)小额贷款在我国的发展沿革

我国的小额信贷是在1993年由中国社科院的专家们首先引入的，经过十几年的探索，取得了一定成效。我国的小额信贷发展历程大致可以分为以下四个阶段：

第一阶段是从1993年到1996年，这个阶段是非政府组织操作小额信贷与项目小额信贷共同试验阶段。在这一阶段，主要以国际捐助和软贷款作为资金来源，明显特征是以探索孟加拉“乡村银行”(GB)式小额信贷项目在我国的可行性为基本目标，以半官方或民间机构实施，强调项目运作的规范化，基本上没有政府资金的介入，也不考虑持续性问题。

第二个阶段是1996年到2000年，当时我国正在推行政府提出的“八七扶贫攻坚计划”，要求扶贫款项落实到村到户的呼声日渐高涨，从而与国际上引入试验的小额信贷项目这种方式相汇合，形成了20世纪90年代末期小额信贷扶贫的高潮。在这个高潮中，主要是以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源，以政府机构和金融机构(农业银行)为运作机构的政策性小额贷款扶贫项目。政府主导型的项目没有长期持续发展的目标和措施。

第三个阶段是2000年到2004年，主要是正规金融机构――农村信用合作社大力开展小额信贷的阶段。中国人民银行于1999年下发了《农村信用合作社农户小额贷款管理暂行办法》，2000年初下发了《农村信用合作社农户联保贷款管理，指导意见》，这两个文件出台后，农信社根据央行信贷扶持“三农”的要求，在地方政府的配合下开展了农户小额信用贷款和联保贷款。该阶段不再主要依赖捐助和补贴，而是以农村信用合作社存款和中国人民银行支农再贷款为资金来源，在加强信用户、信用村镇建设的基础上开展农户小额信用放款。

第四个阶段是2005年至今，2005年12月，我国开始尝试商业化和市场化的方式发展小额信贷市场。国家放宽银行业准入，允许农村开办村镇银行，并且允许部分地区的小额信贷贷款利率高于商业银行贷款利率。商业化之后资金的效率得到提高。对农户的激励措施、农户的入股政策等在某些层面上解决了以往非政府组织和政府主导型的小额信贷中出现的问题，使出资人和用筹资人达到双赢。

三、我国小额信贷发展存在的问题

(一)可持续发展的法律环境缺失

从1993年被引入我国以来，小额信贷主要被当作一种扶贫方式而不是一种产业或行业，我国现行的金融法规严禁非金融机构从事金融业务，只有部分商业性小额信贷组织得到了允许进行试点。在目前，从性质上而言，我国的诸多小额信贷组织，仅仅是一种经济政策。虽然它们目前经营情况良好，但其法律定位模糊，在市场准入与退出、日常监管方面缺乏法律依据，有关借贷主体双方的权利义务、交易方式、契约要件、违约责任和权益保障没有通过有关法律来明确。法律法规环境的缺失，限制了商业性小额信贷组织的可持续发展。

(二)农业银行撤出农村金融市场，直接减少了农村金融供给

1993年起，四大国有商业银行进行金融体制改革，农业银行为了应对我国加入世贸组织后面临的挑战，进行了经营策略战略性调整，加快了商业化进程，全面，确定了追求利润最大化的经营目标。但小额信贷的操作成本比其他形式的扶贫贷款要高很多，实施小额信贷扶贫与利润最大化的经营目标矛盾突显。农业银行大量撤并农村地区和欠发达地区的分支机构与营业网点，向城市收缩并上收贷款权限，使其基层机构沦为“吸存机器”，而不愿再将资金投入期限长、见效慢、风险高的农业项目，导致农村金融资源“流出”，对农业信贷投入逐年减弱。

(三)农业保险缺失，缺乏相应的风险补偿机制，加剧了农村金融供给的紧张程度

农业生产对自然条件的依赖性强，传统种养业抵御自然灾害能力差，用小额贷款从事的种养业和农产品加工业的比较优势和社会净收益都比较低，受市场波动的影响很大，加之市场信息与农户生产信息不对称，在农产品生产周期条件影响下，市场风险进一步被放大。国内的农业保险虽在20世纪90年代初期有过短暂的快速发展，但此后一直处于停滞不前的状态。这在一定程度上加剧了农村金融供给紧张的状况，而且严重制约了农业现代化和农村经济增长的进程。

四、我国小额信贷发展的建议

(一)提供政策和制度环境

小额信贷在发展过程中遇到的最大瓶颈还在于法律政策层。

没有相关的法律和政策法规予以支持，业务的开展面临很大的不确定性和盲目性。不确定性和盲目性意味着较大的风险，这不仅使小额信贷的服务提供者望而却步，同时也使进入该类金融服务领域的机构有所顾虑。

在法律规范上，尽快建立规范的法律框架，对各种小额信贷机构的合法身份和地位进行确认，约束和保护小额信贷机构的行为和权利，使这些微观层面服务提供者的发展和成长得到正确引导，更充分、更长久地发挥小额信贷组织对农村金融市场发育和农村金融市场创新的作用。

(二)在实施机构方面，充分利用农村信用社的优势

农村信用社的基层网点遍布贫困地区各乡镇，其资金来源比较稳定，大部分农村信用社发放小额贷款的资金可以自求平衡，避免过度依赖国家注入资金，特别是过度依赖财政性资金和捐赠。

利用农村信用社发放小额贷款可以利用其现有的资源，不需要另行建立基层贷款机构，从而节约小额贷款的运行费用。

有人担心贫困地区农村信用社历史包袱较重，可能影响小额贷款的发放。从近几年实践来看，历史包袱较重的农村信用社主要是八九十年代乡镇企业贷款发放较多的农村信用社，而不是贫困地区的农村信用社，并不会对小额信贷的发放有太大的直接影响。

(三)建立农业重大自然灾害风险补偿机制

政府可以利用农业税等农村财政资金的部分或者全部建立农业自然灾害风险调节基金，用于在农业遭受重大自然灾害时，弥补由此而给农户带来的损失，特别是贫困农户使用小额贷款发展生产经营时遭受的损失。要尽快建立农业重大自然灾害政策性保险和商业性保险。对开办农业重大自然灾害商业性保险的机构，政府应当在税收上给予减免，或者由财政适当给予补贴，以解决目前保险机构在开办农业重大自然灾害保险中无利可图，甚至陷入亏损的状况。对投保农业重大自然灾害的农户，在使用小额贷款时，应当在贷款利率上给予相应的优惠。因为投保农户的小额贷款风险相应较低，优惠利率可以进一步鼓励农户在使用小额贷款时投保。

(四)大力提高业务人员素质

小额信贷能够真正帮助穷人，它的资金的适当发放和使用对穷人的影响是深远的。有关部门要加强对管理人员和基层工作人员的培训，使他们更深刻地认识到这项工作的重要性，以更专业、更负责的态度来对待每一笔资金。这可以在提高小额信贷入户率的同时，保证还款率和项目的成功率，规范贷款管理。