“户籍改革”:统一城乡户口并非终点

由公安部牵头、各省市协调配合推进的以“建立城乡统一的居民户口”的户籍制度改革，已经在全国各大省市全面推开。但户籍改革的实质内容：剥离计划经济强加给户籍制度的各种职能，尤其是区分城乡人口、实施不同待遇的职能，即“剥夺附着在户口本上的各种经济利益，”却“船到中流”即遭搁浅。户改正遭遇背后的种种利益格局的羁绊。

4年前的那个2003年，震惊全国的“孙志刚案”让广州市乃至全国的户籍制度改革迈出了重要一步，这一年，在全国部分城市，暂住证制度被取消，取而代之的，是各类形形的所谓的工作居住证。

不久前，因户口迁入北京遭拒，在北京工作的安徽籍律师程海分别将老家安徽省合肥市庐阳区公安分局和北京市昌平公安分局告上了法庭，要求两者为他办理异地户口自由迁移手续。此一案件的发生再度将户籍制度推到了改革的风口浪尖。

“户籍立法”牵动改革“神经”

据最新消息，公安部日前正在加快《户籍法》的立法工作。公安部新闻发言人武和平在今年6月19日的新闻会上透露：“现在公安机关正在按照国务院的要求，修改户籍改革文件，正在报国务院审批。同时，在国务院的指导下，公安机关也在抓紧‘户口法’的立法调研。”

自2003年十届全国人大一次会议上有代表建议制定《户籍法》以来，关于户籍立法的殷殷民意和户籍制度改革的讨论争鸣，水涨船高。从人大代表建议到立法进入调研，这条透明而清晰的脉络，让人们对有关部门革故鼎新、推进改革的勇气和决心充满敬意。就目前而言，虽然政界、学界对于立法改革的速度问题存在不同看法，但户籍立法与制度改革的必要性和可行性早有共识。

有学者认为，户籍立法不仅是对近年来户籍改革成果的固定化，也有利于今后改革的深化。另一方面，现代文明社会赋予公民迁徙自由和权利平等，而现行户籍制度的种种弊端已渐成障碍，立法改革势在必行。制定《户籍法》，不仅要将近年来户籍制度改革的成果固定下来，更重要的是应当确立户籍制度的终极目标，那就是最大限度地保护公民的迁徙自由权。

中国人民公安大学教授、户籍改革专家王太元对户籍立法予以高度认可，但他同时也表示，《户籍法》不应当、也不可能解决人口、住户甚至民事法律方面的所有问题，而只能规范户籍制度本身的基本问题，如户籍管理的管理范围、性质特点、任务作用、基本原则等；户籍业务的科学划分、任务目的、主要内容、基本要求、监督方式、违法处罚等；各项户籍事务的申报、受理、监督、评测、奖惩的具体程序等。对此他认为，应该尽快在人口的迁移调控、流动管理等方面立法，尝试将户籍立法与迁移立法相分离，各司其职。在没有立法行动填补新中国法制的这一空白之前，《户籍法》很难拒绝承担人口调控这一重任。

多元利益格局成改革瓶颈

中国自1958年启动城乡二元户籍制度以后，一直延续到今天。而之所以户籍改革举步维艰，主要是因为户籍制度背后附加着太多的利益链条，多元利益格局成为户籍改革的最大制约瓶颈。总结起来，户籍制度主要与以下利益相捆绑：

一是就业。招工必先查户口；不同的工作岗位，有不同的要求。那些环境较好、技术性较强、待遇较高的工种，往往必须从持有本市镇正式户口者中选择。

中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员都阳认为，户籍制度是产生二元劳动力市场的制度基石。户籍制度产生于计划经济体制，但到目前为止，其识别城乡身份的功能仍然存在，并且成为其他政策和制度安排的主要依据。在城乡之间发展差距仍然很大的情况下，由于城市地方政府可以根据现行的户籍制度明确划分城乡和区域，也就为它提供了保护本地人的基本凭证。从而，以户籍制度为基础，衍生出劳动力市场政策和公共服务方面的城乡分割体制。这种城乡“二元制”很不利于在全国形成统一的劳动力市场，抑制了市场经济下人才的自由流动，从而严重影响人力资源的合理优化配置，阻碍了城市的发展和农业的现代化，最终阻碍社会经济一体化和国家的有机整合，成为社会发展的一大障碍。

二是社会保险。社会救助体系在目前中国仍是地区性的，最低生活保障仅仅限于本地户口的当地人享有。

据统计，北京实际居住人口（包括户籍人口和流动人口）达到了1524．4万人。截至2004年12月初，北京市共有户籍人口1159．5万人，每年外地来京入户约16万人。另外，据公安机关统计，目前全市暂住3日以上在公安机关办理暂住证登记手续的流动人口已达到364．9万人。流动人口缺失的社保主要是社会保险、社会救助和住房保障。

从养老保险看，2001年，国家开始进行完善基本养老保险制度改革的试点。但实际上，目前的养老保险政策仍然难以覆盖到流动人口。不仅因为这些人口灵活就业的特点，而且因为现收现付体制使得流动人口缺乏缴费信心。

三是教育。在我国，法律上人人都有受教育的权利。但事实上，由于客观条件的限制，不可能人人都受到良好的教育。造成受教育机会不均等的因素是多方面的，其中，户口因素是极为重要的一个。城市和乡村，重点学校和非重点学校，大城市和小城市，东部地区和西部地区，教育受到重视的程度不同，投资不同，办学条件和教师质量不同，因而教育发展水平相差悬殊。现实中的种种巨大差别，决定了农民子弟上学难，上好学校难，贫困者甚至上不起学。另外，各地区的高考录取分数线也不同。北京市由于教育发达，持有本市户口的考生总分即使比许多省区低，也有希望录取。另据报道，北京市朝阳区今年甚至再度出台了限制外地生源进京的新规定，这项规定的出台者甚至还认为，现在的大学生已经不是人才了，其潜台词就是，外地的大学生不是人才，而只有本地的大学生才是人才。这无疑是户口政策在教育方面的又一个新的阴影。

四是住房。我国城市实行了住房公积金制度、经济适用房制度、廉租房制度为主要内容的城镇住房保障制度。其中经济适用房政策在全国大面积铺开，从1998年到2003年，经济适用住房竣工面积已经达到4．77亿平方米。虽然理论上经济适用住房的租售价格以保本微利为原则，并实行申请、审核和公示制度，强调公开透明，严格监督管理。但在实际操作中，无论是经济适用房还是廉租房，其适用对象都是具有本地户籍的低收入人口。具体到北京，无北京户口的外地人均不能购买经济适用房。外地人为北京的经济社会发展作出了巨大贡献，包括与本地人一样纳税，但他们在北京安家购房时却受到户口问题的困扰。

另外，户籍制度还与医疗、公用设施等方面的利益挂钩，这些户籍背后的利益链条，大大制约了户籍制度的改革进度，成了户籍改革的制约瓶颈。

国家行政学院教授、政府改革专家汪玉凯在接受本刊记者采访时说，现行的户籍制度改革之所以很难推进，这里面是有很多客观原因的，其中主要还是利益格局上的问题，旧的问题没有解决，而新的问题又产生了。因此，这就使得户籍改革往往被迫中断。另外，他还认为，当前中国的经济社会发展极不平衡，这个不平衡还不仅仅是城乡发展的不平衡，更包括城市与城市之间、东部与中西部之间、大城市与中小城市之间的发展不平衡，因而，这种经济发展的不平衡就决定了现有的户籍改革政策很难统一适用于全国所有地区，用一种统一的户籍政策很难解决户籍问题。

在利益格局的束缚下，尽管户籍改革阻力重重，但郑州的“户改”却走在了前列。自2003年起，郑州市政府就发出文件，规定取消之前实行的“农业户口”“暂住户口”“小城镇户口”“非农户口”，实行“一元制户口”，同时规定了更加宽泛的入户政策，其中包括“凡与我市企事业单位签定劳动合同并缴纳社会统筹金的人员，可办理迁入户口”。可以说从这一年起，郑州的户口政策就已全面放开。

统一城乡户口并非改革终点

目前，无论是在公安部的户籍改革方案中，还是在各地区所进行的改革实践中，“统一城乡户口”都成了“户改”的一个基本方向和趋势。但是，现有的情况表明，各地所推行的户改政策，阻力巨大，往往是推行不到一半就搁浅了。这里面究竟有什么原因？“统一城乡户口”究竟是不是改革的方向和目标？

对此，国家行政学院汪玉凯教授认为，“统一城乡户口”肯定是一个大的方向和目标，这个大的路线是没有错的。但是，“统一城乡户口”并不是“户改”的终点。关键是要实现城乡居民在社会福利及各种社会权利上的统一。这才是户籍改革的重点和难点问题。

尽管目前全国已有河北、辽宁、江苏、山东、重庆、四川、广西等12个省市区相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，建立了城乡统一的户口登记制度，也就是说，这12个省市的农村居民都取得了可以自由地进城打工、居住和生活的权利，但是，人口能自由地流动并不等于能自由地迁徙。对此，学者顾则徐认为，改革开放后，人口流动成为事实上的自由，这种自由是以迁徙的不自由为前提的，因此缺少法定的支持，是不自由的自由。在这种不自由的自由状态里，人们的人身依然被户口制度所束缚，因而形成了庞大的所谓流动人口。这种流动人口比较流动所在地固定居住的常住人口，总体上是一个人身低等的社会阶层。他进一步认为，只有让这些自由流动的人口进一步获得迁徙自由、并且赋予其公平的人身权利和社会福利，才算得上是真正解决了户籍问题。

让户籍回归户籍，推进配套改革

让户籍回归户籍，给户籍松绑，是户籍改革走出困境的根本出路。

中国人民公安大学教授、户籍问题专家王太元在回答网友提问时曾说，长期以来，社保、就业、教育、人事以及其他制度都运用户籍登记中所收集的信息，实施城乡有差别的管理。这在计划经济时期，应当说是必要的，在市场经济发展的今天，就显得多余甚至不对了。事实上我们让户籍制度先变革，就是要让躲在户口本后面的这些管理制度，从计划经济状态走向市场经济状态，就是要让他们根据社会发展的需要和公众的迫切愿望，进行改革。

由此，王太元进一步提出了具体的户籍改革方向：剥离计划经济强加给户籍制度的各种职能，尤其是区分城乡人口、实施不同待遇的职能。要剥夺这些附加利益，第一个条件就是要不再区分城乡人口、农业人口和非农业人口，同时要求其他各部门进行配套改革。这种改革的先后顺序、轻重缓急，应当以进入城市的农民实际需要出发。例如，首先需要保障的是自由流出流入、滞留、居住的权利，也就是说，至少要让农民可以根据自己意愿选择去务工经商的地方，而不能动则清理遣返，这一点在2003年6月“收容遣送”被取消以后，基本实现了。其次，是保障进入城市务工经商的外来人口的劳动及其相关权益，比如，不受歧视就业的权利，同工同酬的权利，得到同样劳动保护的权利，再就业的权利等等。再次，是与就业高度相关的教育权利，农民工子女应该享有公平的受教育权利。所以国家应首先要求各个城市给农民工子女免费入学的权利。其他的就是相关的各种政治经济文化权利，比如，司法方面的赔偿、补偿，目前也不公平，一个城市人口工伤或者殉职可能得到的补偿、赔偿比农村人口要多得多。

而另一位农村问题研究专家、国务院发展研究中心农村经济研究部研究员崔传义则在王太元的基础上，进一步提出了自己的改革思路。

2007年1月份，崔传义向有关部门提交了最新的一份研究报告。报告称，户籍制度改革需要再推进一步，应逐步创造农民工可转化为稳定的城市产业工人和市民的制度环境。要考虑农民工户口迁入发达地区城镇条件的重新设定，在住房、就学、社会保障、社会管理等方面推进与户籍制度改革相关的配套改革。

推进户籍制度的配套改革，主要与政府机构、各部委的协调配合有关。在谈到与户籍改革有关的政府机构改革问题时，国家行政学院教授汪玉凯说，户籍制度本来是民政部的事，但是现在户籍改革主要是由公安部来推动的，其他各部门如民政部、劳动社会保障部、财政部、教育部、卫生部等应进行相应的配套改革。尤其是国家在医疗卫生、社会保障、财政分配、教育保障等方面应下大力气改革，这样，通过渐进的配套式改革，户籍改革才能走出困境，取得显著成效。

链接：

中国户籍改革路线图

1951年7月，《城市户口管理暂行条例》颁布实施。

1954年，中国颁布实施第一部宪法，其中规定公民有“迁徙和居住的自由”。

1955年6月，国务院《关于建立户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，开始统一全国城乡的户口登记工作。

1956年、1957年不到两年的时间，国家连续颁发4个限制和控制农民盲目流入城市的文件。

1958年1月，以《中华人民共和国户口登记条例》为标志，中国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。

1963年，依据是否拥有计划供应商品粮将户口划分为“农业户口”和“非农业户口”。

1975年，宪法正式取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。

1977年11月，规定每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5‰。

1984年10月，国务院发《关于农民进入集镇落户问题的通知》允许农民自理口粮进集镇落户。

1985年7月，公安部又颁布了《关于城镇人口管理的暂行规定》，“农转非”内部指标定在每年万分之二。同时，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度也在同样的背景下由全国人大常委会于1985年9月宣布实施。社会主义市场经济的逐步确立终于使户籍制度做出了相应的初级改革。

1992年8月，小城镇、经济特区、开发区实行“当地有效城镇户口”制度，以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的进城指标过少之间的矛盾。同年，国务院成立户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，提出了包括“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”的改革目标。

1997年6月，国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确规定：从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。

1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，解决了新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户等几个群众反映强烈的问题。

2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。国务院批准小城镇户籍制度改革在全国全面推开。随后，浙江、河北、广东、湖南、吉林、四川、江苏、江西、福建……各地纷纷宣布进行“取消指标限制、实行准入制度”、“打破城乡界限，实行城乡户口登记一体化”等户籍改革。

2001年11月1日，郑州市人民政府文件，规定从当天起，亲属投靠、新生儿入户、购房入户、工作入户等7种情况可以办理郑州市区户口。

2003年，由于广州“孙志刚案”的爆发，公安部不得不在部分省市废止施行已久的收容遣送制度。

2004年10月1日，《上海市居住证暂行规定》开始正式施行。同年12月，广东开始取消“农转非”的计划指标，在条件成熟时将全部取消农业户口。

自2006年10月1日起，全国小城镇户籍管理制度改革从试点走向全面实施。

2007年3月，公安部开展《户籍法》的调研工作，力促《户籍法》的早日出台。