论农村低保制度完善的根本途径

摘 要：本文通过分析国内外在农村低保制度方面的研究以及中外学者对公民参与这一新型民主形式的推崇，探讨我国农村低保制度走出困境趋向完善的根本途径。提出了在政府力揽下的农村低保制度所面临的现实困境；指出今后农村低保制度要摆脱困境走向完善，政府部门必须改革传统的思维模式，在农村低保制度的政策过程中引入公民参与机制，进而提出了有效推进农村低保制度完善的根本途径及其二大方面八个环节的制度安排。

关键词：农村低保；制度完善；根本途径

中图分类号：C913.7文献标识码：A 文章编号：1003-5192(2011)03-0070-06

The Basic Solution to Perfecting the Rural Minimum Living Standard Security SystemCHEN Zhi-dong

(School of Management, Hua Zhong Normal University, Wuhan 430079, China)

Abstract:This paper explores the basic way of perfecting the rural minimum living standard security system on the basis of the related researches at home and abroad. This paper at first analyzes the resent dilemma of the rural minimum living standard security system, and then proposes that the government must change concepts to practise the pattern of citizens participation. At last, this paper puts forward eight steps of perfecting the rural minimum living standard security system from two aspects.

Key words:the rural minimum living standard security; the perfection of system; the basic solution

1 引言

2007年7月，我国国务院发出了《关于全国建立农村最低生活保障制度的通知》。同年10月同志在中国共产党第十七次全国代表大会的报告中指出,我国未来要实现人人都享有基本生活保障，绝对贫困现象基本消除。要完善城乡居民最低生活保障制度，健全社会救助体系。

然而，现实的制度安排却与农村社会实际发生了冲突，离党和国家以及制度设计的预期还存有较大的距离，人民群众还不满意。

今年3月，我国“两会”（十一届全国人大四次会议、十一届全国政协四次会议）召开，会上民生问题被作为一个重要的话题而备受关注。总理在政府工作报告中指出，过去的工作使我们深刻认识到，要以人为本，要把保障和改善民生作为一切工作的出发点和落脚点，要走共同富裕的道路，要让发展成果惠及全体人民；要把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的集合点。“十二五”时期的主要目标和任务包涵着保障和改善民生；调整收入分配格局，努力实现居民收入与经济发展增长同步；提高扶贫标准，减少贫困人口；加快完善社会保障制度，进一步提高保障水平。在2011年的政府工作中要加快建立收入分配监测系统，尽快扭转收入分配差距扩大趋势，完善城乡低保制度。

完善农村低保制度，已成为当今急需要解决的一个命题。本文以公民参与为切入点，在梳理国内外在这一领域理论研究的基础上，来进一步探讨我国农村低保制度建设完善的根本途径，为我国今后完善农村低保制度提供有力的理论依据。

2 文献回顾

我国学术界对农村低保制度的研究是随着时代的变迁而演进的，它以2007年7月为标准时段分水岭，它之前为前期研究时段，它之后为后期研究时段。前期研究时段，主要是围绕着对在我国建立农村低保制度的必要性或重要性及可行性进行了较为广泛的学术探讨；后期研究时段，主要是围绕着我国农村低保制度在实践中所遇到的现实问题、对策进行学术讨论。

国外学者对中国农村低保制度的研究目前还不能搜索到相关资料，可以说是一个遗憾。然而国外学者对其本国的农村低保制度研究还是存在的，国外学者的著书立说往往是把农村低保与整体的国民待遇联系在一起的，是一种城乡浑然一体的低保制度模式学说，没有分离独立的农村低保制度学说，这与我国完全不同，即国民同等待遇水平条件下的全国全民性的整体救助方案或救助制度研究。

纵观我国农村低保制度的研究发现，它起始于1996年,至今经历了发音（1996~1998年，文章较少）、停顿（1999~2001年，几乎看不到相关文章）、复音（2002~2005年，文章显出并逐年增加，但总量不多）、热议（2006~至今，文章猛增，数量可观）四个阶段。截止目前相关文章约有600多篇，这些文章为我国农村低保制度的建立发展提供了一定的理论指导和积极的推动作用，他们开辟了研究我国农村低保制度的先河，并为后来者的研究铺就了坚实的理论基础。然而，到目前为止，在这一领域用公民参与理论来从事研究可以说还是一块处女地。

关于公民参与的认知理论界亦有不同的涵义边界。“参与式民主”（Participatory Democracy）这一概念是美国学者阿诺德•考夫曼于1960年首次提出的，之后，此词即被广泛运用于基层民主领域，如社区、工场和校园。1970年卡罗尔•佩特曼发表了《参与和民主理论》，该理论系统地阐释了参与式民主在政治生活和国家治理中的作用，它的问世标志着参与式民主理论的正式形成。这一理论主张通过公民对公共事务进行共同的讨论、协调、行动来解决共同体的公共问题。它告诉公民不仅仅是选民或政府的管理对象，更强调公民是管理自已命运的主宰者或自治者，公民要参加公共事物的讨论、协商和决定。它要求公民具有公共精神，关心公共事物，遵循公共理性［1］。1980年，约瑟芬•贝斯特在《协商民主：共和政府的多数原则》中第一次提出协商民主（Deliberative Democracy）。协商民主最初是对美国宪法的制宪意图进行解读，认为立法机关同行政机关的分权制衡，也是实现协商民主的一种制度安排。后来协商民主被很多理论家演义为一种决策和治理机制，认为所有受到政策影响的公民或他们的代表都应该能够参与集体决策。后来协商模式被应用于政治生活领域，它又变成了政府民主治理模式――自由平等的公民在公共利益的指引下，运用对话、商谈、讨论等形式达成共识并最终形成具有约束力的公共政策过程。上个世纪80年代未，博曼、哈贝马斯、罗尔斯等都对协商民主理论持支持态度，并进一步发展完善了参与式民主理论，强调参与式民主所主张的公民理性、宽容、沟通、参与等价值观。协商民主的核心是强调公民在平等、理性基础上通过对话达成共识、形成公共决策和进行治理［2］。

公民参与理论20世纪90年代传入我国，但公众参与在我国只不过是某些地方性实践，其理论研究非常缺乏［3］，而且定义不一。

俞可平教授认为，公民参与（公众参与或公共参与）就是公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动。它包括竞选、投票、公决、请愿、结社、集会、游行、抗议、反抗、示威、宣传、动员、检举、对话、串联、辨论、游说、协商、上访、听证等［4］。贾西津教授认为，20世纪90年代的全球治理变革则进一步将公民政治参与提到了更高的地位，公民参与的内涵得到了扩展：一是公民参与的法定性从民主选举向民主决策和民主管理扩展；二是公民参与的客体从政府政策目标向公共事务的结果目标扩展；三是公民的积极参与受到更多的强调，体现强势民主的发展［4］。其公众参与已从政治选举、影响政府决策的所有行为，进化到对公共事务的民主治理。王锡锌教授认为，公众参与就是在行政立法和决策的过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害关系人和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与利益相关或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制［5］。蔡定剑教授认为，所谓参与（Participation）就是让人们有能力去影响和参加到那些影响他们生活的决策和行为；而对公共机构来说参与就是所有民众的意见得到倾听和考虑，并最终在公开和透明的方式中达成决议。但是，作为一种制度化的公众参与民主制度，应当是指公共权力在进行立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共事务治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。通过公众直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。它所强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话，并遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”等基本原则。它不包括选举，街头行动以及个人组织的维权行动，因为那太宽泛了，不然，它也就不是一项新生的且可规范的民主制度了［3］。

不管中外学者们在定义上如何争议，但他们对公民参与的民主制度非常推崇，尤其是西方国家，如美国、英国、法国、意大利等国上至政府官员、下至社会组织与公民都在为本国正在创造和探索实践着公民参与这一民主形式而感到骄傲。他们共同认为公民参与是一个新型的、透明度较高的、合法基础牢固的民主制度，是实现善治的必备条件，是任何希望实现善治的国家或社会都不能忽视的，它是民主政治和有效行政的重要核心内容。它是公民权利得以实现的基础途径、并可使公共政策更加科学民主、并能够有效规范公共权力的滥用、并能够促进社会生活和谐稳定［4］。“公众参与的意义在于公众的意见应受到决策部门的尊重，公众的意见必须得到决策部门的反馈。如果多数人的意见政府决策部门不采纳，必须向公众作出解释和说明”，它将从根本上改变政府传统得取民意的方式，从封闭变为公开透明，其政府的决策治理过程由以往的“官控”变为“民动”［3］。“公民参与确实经常发挥重要作用，尤其是政府作出基本政策和在使用关键权力的时候”［6］。

3 政府力揽下的农村低保制度面对的突显困境

3.1 最低保障线难以保障群众的基本生活需求

其实农村低保标准线低这一问题一直困绕着农村低保制度的建设，是个常说常道的没有得到彻底解决的老大难问题。在我国农村低保制度在全国正式建立初期就有学者提出过低保线低的问题，2007年刘琳、王志凌、左先华指出根据国家统计局的有关农村贫困监测结果可以看出，我国农村的低保标准依然很低，而且一定范围的救助是建立以较低水平救助费率为代价和前提的，这在保障特困人群的生存和发展方面仅仅是杯水车薪［7］。洪凯提出现行的农村低保标准低，是典型的吃饭、穿衣、用水、用电所必须费用的生存保障，并不包括改善人力资本、提高发展能力所需的发展保障［8］。现实中，有些地区还仅是保障吃饭的问题。虽然各地进行过调整，但受物价上升等综合因素的影响，这一问题仍显突出。其实贫困人口的最低保障标准不仅包括吃饭、穿衣、用水、用电，而且还包括医疗、教育、技能、社会交往等当今社会生存的最基本内容。保障线要以能满足以上八个方面的最基本需求为标准，否则就起不到应有的作用。

3.2 农村低保工作的管理失范

这一问题也不是个新鲜问题。2007年以来就有学者对此进行过批评，如财政部农村低保制度研究课题组

［9］、吕学静［10］、贺大姣［11］等分别从不同的角度提出，基层的各种配制薄弱，导致了农村低保工作在低保的申请、确定、执行、发放、动态管理、文件保存、优惠政策落实等各个环节存在着随意性。刘琳、王志凌、左先华等指出我国在农村低保工作管理方面存在着失范，具体表现在人浮于事、效率低下、程序不细、监督不健全等问题，它导致了基层工作粗放化和制度贯彻的不统一［7］。

3．3 变通甚至公然不执行农村低保制度

这一问题是最近表现较为突出的问题。它表现在三个方面：一是人情低保。人情低保是最近一些时期人民群众最为忿恨的一件事，这一问题不仅表现在基层，而且还表现在地方各个层面。开始人们发现这一问题的时候总是把这一问题全部归结为村级组织，其实这是不客观的。这里笔者要为村级组织或村支书（村委主任）卸去一部分责任，固然村级组织或村支书（村委主任）在这一方面为了亲蔬有自身主动便利的表现，但也有来自上层组织个体人员的压力。二是平均低保。基层组织为了不引起矛盾，平息全村人员对低保指标的激烈争夺，同时也为了利益均占的思想，于是全村人人共亨低保资金；或是把低保资金按户平均分给村里认为的贫困农户；或是把上级分给的低保指标按贫困户数一家分摊一个。这个平均低保违背了按贫困户家庭整体实施低保的制度规定。三是公然不执行低保制度。这主要发生在村级低保指标不够，村里贫困家庭户数多，村里贫困人口争夺贫困指标激烈，村级组织或是村支书（村委主任）无法摆平各方，公然不要上级给予的低保指标，并提出要执行低保政策可以，那得给足或相应增加低保指标。

3．4 其他综合问题

这些问题在农村低保制度的实践中表现为，不够公开透明、制度性规定的监督软弱、形式主义、群众公信度不够、没有做到应保尽保、当地领导表面重视而实际应付等等。

4 有效推进农村低保制度完善的根本途径

农村低保制度在现实执行中陷入困境而不能其善，终其原因是由于长期以来人们还没有寻找到解决这一问题的根本途径。笔者通过比较研究认为，使其完善的根本途径就是在其政策过程中引入真正的公民参与，即公民参与不仅要有制度安排，还要有足够的参与程度（人数、范围、力度、深度）。

4.1 强化公民参与的思想意识

4.1.1 向政府领导层面输入公民参与理念

在我国，政府领导层面的思想意识极为重要,它决定着我国今后在构建完善农村低保制度方面，公民参与是否能成为政府活动行为的组成部分。“作为一般的原则，如果公民参与没有首先得到政府领导人的同意或认可，那么公民参与就不可能被引入”［6］。目前，就我国政府领导层面从整体上而言，还处在缺乏对公民参与在农村低保制度构建上的积极认识阶段。因此，要运用一定的方法以改变这一局面，使他们认识到公民参与对农村低保制度发展的作用或对社会发展的贡献，彻底摒弃传统思想模式的禁固与束缚，并主动成为在未来农村低保制度的发展完善中公民参与活动的推动者，并以此培育他们弘毅进取的道德精神［12］，这一思想层面的改变，可以加速公民参与在农村低保制度中的进程、提高解决当今农村低保制度问题的速度和质量、加快完善当今农村低保制度的步伐。

4.1.2 向政府一般工作人员输入公民参与理念

政府一般工作人员的公民参与思想意识不可忽视，在未来农村低保制度的构建完善中，他们是具体设计公民参与途径的人，他们认识得越深刻，越有利于在未来农村低保制度的构建完善中引入公民参与的行为活动，其设计的途径亦会变得快捷有效。反之，如果他们对在未来农村低保制度的构建完善中引入公民参与有反感或是了解不够透彻，那么他们在未来农村低保制度的构建完善中，其设计和执行公民参与时就会变得态度消极或思维模糊。

一定要让他们明白一个最直观的道理，那就是公民通过参与影响农村低保制度构建完善方面的一系列活动，最终是为了消除农村低保制度在现实中的漏洞、实现公共利益的最大化以及公民、政府和社会三方面共赢。对于政府来说，如果没有群众的支持与信任，政府所制定的农村低保制度就可能无法贯彻下去，甚至会导致农村居民对政府的信任危机，而如果政府与公民进行积极良好的合作，则会形成农村低保制度的顺畅或无问题实施和农村社会或整体社会善治的局面，从而实现公共利益最大化的政治管理过程。

4.1.3 培育积极的一般公民参与精神

在未来农村低保制度的构建完善中要培育积极的一般公民参与精神。这里的公民主要是指农村低保制度的利益相关者，当然也附含其他有主动意愿关心农村低保问题的关心者。公民参与精神虽然是社会发展到一定程度的产物，但它仍需培育才能很好地产生，而这种培育就是对公民进行教育和引导。在未来农村低保制度的构建完善中我们在教育引导时还需要让公民知道，要想实现包含着自身利益的公共利益的最大化，如：制定始终适宜的符合农民需要的低保标准、合理的乡村低保指标或数量等，必须要有政府的支持、妥协与合作，否则，就不可能用自已的力量去改变政府的农村低保政策，实现尽可能增进农村低保群体公共利益的目标。

积极的公民精神具有公民对自已负责、对社会负责的责任感，具有对促进社会公平正义的正义感，具有对事物推动发展的事业感，具有对问题过问的主动性。一旦这种公民精神引导形成，公民高超的管理智慧则会涌现，国家则可以顺势运用这一智慧去管理农村社会低保事务、解决农村社会低保问题。我国学者刘筱红教授在其《管理思想史》一书中指出：“大多数人均拥有以高度的想象力、智力和创造力来解决组织中各种问题的能力，而非只有管理者才具有这种能力”［12］。

4.2 建立农村低保制度过程中的公民参与机制

农村低保制度的构建过程遵循着政策过程。政策过程由议程建立（问题构建）、政策形成、政策采纳、政策执行、政策评估等循环阶段所组成［13］。

4.2.1 建立效果评估的公民参与机制，为农村低保制度完善提供全面客观的信息依据政府的农村低保制度绩效评估在农村低保制度评估的领域里，对其未来发展完善起着绝对性的影响，因此，在政府的农村低保制度评估活动中引入公民参与很有必要,“毫无疑问，依靠人民是控制政府的基本手段”［14］。通过公民参与使公民真正成为农村低保制度评估主体的组成部分，使政府在农村低保制度实施效果判断上避免自我评估的有意识回避问题的心理障碍，并在与公民评估的互动中，产生出正确全面客观的政府评估，以便为农村低保制度的循环构建或进一步完善提供科学的信息。这一信息包括农村低保线难以保障群众的基本生活需求、农村低保工作管理失范、变通甚至公然不执行农村低保制度以及其他综合问题等新旧出现的问题信息。

为了保证公民真正的参与权，必须要在农村低保制度内作出制度内容上的安排，并且这种制度安排既要有原则性，又要有可操作性，即包括时间、步骤、程序、范围、话语权等等一些方面。

4.2.2 建立问题构建的公民参与机制，为政府正确快速地认定农村低保制度问题提供保证

决定要解决什么问题是政策过程的关键［15］，公民参与可以为政府对农村低保制度问题的认定提供强有力的帮助。政府对农村低保制度问题的认定需要对农村社会问题进行分析，以此来判断农村社会问题与农村低保制度的关联程度，并依据关联程度作出下一步的行动。要想判定正确，准确而又完全的信息很重要，为此，向公民或社会搜集信息则是必由之路。

在现实中，搜集到农村低保问题的全面信息是不可能做到的，但是搜集到农村低保问题的相对完全信息则是可以办到的。然而，要完成这一任务必须让公民参与到对农村社会问题的构建行动中来。在这一环节公民参与机制应作出这样的安排，就是政府要建立向公民询问的渠道，以及公民主动向政府输送信息的渠道，同时，政府要向公民作出回应性解释，用这种双向畅通的渠道，来促使政府在农村低保制度问题的认定上能够作出正确而又快速的反应，或作出轻重缓急的安排，使上述农村低保制度方面的问题能不被遗漏地且得以及时地被提到政府的议事日程。

4.2.3 建立政策形成的公民参与机制，促进政府形成较为完备的农村低保制度完善方案

农村低保制度方案不可能穷尽，但是较为完备的农村低保制度方案体系通过努力是可以形成的。较为完备的农村低保制度方案有利于为政策抉择者提供可比较的宽范选择范围，为下一步选择出相对最优的农村低保制度方案构建出良好的基础。在具体的过程中，不仅农村低保制度方案制定之前要征询公民意见，尤其是其相关目标群体的意见，而且在其方案制定之后仍要向公民公示，再次寻求公民的意见，并在汇集公民意见的基础上，努力修正拟定的农村低保制度备选方案体系，如此循环直到形成其良好的备选方案体系。使上述农村低保制度所暴露出的或可能会出现的一系列问题能在拟定的备选方案中得到充分考虑和消化。排斥公民参与会降低行政职业者的专业技能，弱化立法者的政治合法性［16］。

4.2.4 建立政策采纳的公民参与机制，确保农村低保制度相对最优完善方案的胜出农村低保制度在其进入政策采纳阶段必须要实施公民参与，以用众人的智力来选择出相对来说比较符合现实需要的农村低保制度。美国学者托马斯认为“公共管理者花费一定时间邀请各个行动者参与公共决策，但可以减少政策执行过程中所花费的时间。凭借各方行动者的力量参与最初的决策，更可能达到广泛支持甚至促进政策执行的功效”［6］。

在这个阶段，政府要向公民而不仅仅是向专家展示所有的农村低保制度备选方案以及其备选方案评估的标准，“现在的状况根本不适合专家治国模式的实现”［17］，要在听取公民意见的基础上，重新审视对农村低保制度的评估标准。让公民参与农村低保制度方案评估过程，要把评估选择出的农村低保制度方案以通俗易懂的语言向公民讲清楚，在理解的基础上，使所选择的方案更加符合公民的需要。这样，对于像农村低保线、工作管理规范、制度程序公开透明、强化监督、领导重视、群众认可等方面的问题就会纳入公民意志的严格考验，并会在所选方案中得到合理的安排或解决。美国学者托马斯曾指出，在决策的实际运行上，如果没有广泛的公民参与，其决策结果就不可能产生普遍的公民接受与认可［6］。

4.2.5 建立政策执行的公民参与机制，确保农村低保制度的规定内容全面落实农村低保制度的执行是整个政策过程中的重头戏，是农村低保制度能否得到贯彻落实的关键。然而农村低保制度执行的好坏，不仅取决于制度本身的质量，还要取决于贯彻执行的手段和队伍。否则，农村低保制度则无法得到很好的贯彻。而解决这一问题的重要方法就是在这个执行阶段，引入公民参与机制，让公民参与到农村低保制度的执行中去，使他们成为制度执行队伍中一个不可忽视的重要的组成部分。这一方法可以解决已建定的农村低保制度在实际执行中所遇到的所有问题，特别是在克服其制度执行不够公开透明、监督软弱、形式主义、群众公信度不高、没有做到应保尽保、当地领导应付、变通或不执行等一些方面具有独特的作用。

5 结束语

我国农村低保制度之所以在社会实践中出现这样或那样的问题，并且有些问题长期无法从根本上加以解决，是因为在其产生的过程中缺失了公民参与的成份。要想从根本上解决这一制度所产生的问题，以达到完善其制度的目标，则要在农村低保制度的整个政策过程中引入公民参与机制，它是我国农村低保制度不断发展完善的根本途径。

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