农村集体土地承包经营权确权存在问题与对策

摘 要：中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。意见指出，用5a左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。

关键词：农村；土地承包；确权；问题；对策

中图分类号：F321.1 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20150733176

1 面积不准

1.1 测量误差、土地等级差别折扣导致面积不准

1978年十一届三中全会以后农村土地经营实行大包干，那时农民不会很计较土地面积的精确。1983年农村开始实行家庭联产承包责任制（第1轮土地承包），承包期15a。当时承包经营要与产量挂钩，承包方式按劳力底分和人口基分测算“责任田”和“口粮田”，按人计算、按户承包；分配形式交完国家的、留足集体的、剩下的都是自己的。土地等级差别，经本集体经济组织协商确定折扣额度，采取抽签的办法落实承包土地。

1.2 合同已调整、地块没调整导致不符

1998年关于进一步稳定和完善农村土地承包关系（第2轮土地承包），承包期延长到30a。主要政策“大稳定，小调整”，是在第1轮土地承包的基础上保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队所有权的界限，在全村范围内平均承包。大多数地方都是按照第1轮承包的面积直接延包，少数地方有作了小调整，调整以后也签订了合同并颁发了证书，可是地块没有调整导致不符。

1.3 承包地、自留地不分导致不符

农业税是依据集体耕地面积征税，有些尽量把集体耕地划为自留地免交税收。很多地方农户的承包地和自留地为同一地块，根据1962年《条例》规定，自留地一般占生产队耕地面积的5%～7%，归社员家庭使用，长期不变。而承包地是有期限的，所以自留地不能计入承包面积，导致地证不符。

1.4 土地平整、基础设施建设占用导致面积不准

土地平整做到田方、路直、灌溉设施齐全，便于机械化操作。承包期内，土地平整地块形状发生了变化，机耕路、水渠建设占用导致面积不准。

1.5 土地被征、改变土地用途导致面积不准

农户转让土地都是私下交易，受让方大多数转为设施农业用地，种植业的仓库、养殖业的栏舍等。有些受让方平整后种植林木、水果，地块已经无法确认了。

2 四至不清

2.1 合同、证书没有注明四至

第1轮土地承包大多数地方没有签订合同、标明四至，开展2轮土地承包时，有些乡镇为了赶进度，工作做得不够细，把交税费的面积抄到合同里就算完成二轮土地直接延包，把没有地块名称和四至的合同和审批表上报到县农办统一制作承包证书，证书上就反映不了地块和四至。

2.2 放弃耕种、抛荒、土地流转后打破田埂

我们这里人多地少，依靠本户承包地根本无法养活一家人，大量劳动力转移工商业。承包地谁要耕种就让谁耕种，耕种者为了适应机械化操作打破田埂；低产田有些农户干脆抛荒了，抛荒时间久了边界模糊了；地块和四至就无法查找了。

3 确权对策

3.1 实测面积与承包合同、证书记载的面积不符

确权登记要严格执行农村土地承包政策法规，对实测面积，经公示后据实登记。在登记簿中如实填写“承包地二轮合同面积”和“实际测量面积”。对二轮承包合同面积因地块等级不同折扣的、同一地块包含自留地的，要在登记簿“承包地块情况”的“承包地二轮合同面积”栏内予以注明。经营权证书只填写承包地实际测量的面积。自留地面积只在登记簿里注明。

3.2 在承包期内调整土地导致地证不符

要按照尊重历史、正视现实的原则，在不违背政策法规的前提下，实行民主协商，以村为单位发包的要经过2/3以上村民（社员）代表通过、以组为单位发包的要经过2/3以上户代表通过并形成决议。只要群众认可无异议，在完善土地承包合同等相关手续的前提下，可依据土地承包现状予以确权登记颁证。

3.3 未开展二轮土地承包、二轮承包合同不完善

《农村土地承包法》规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”对第2轮农村土地承包合同不完善或未签订合同的，应当履行相关法定程序后，补签、完善二轮承包合同，然后再开展确权登记。未开展二轮承包的村（组）这次签订合同承包期应与当地其他村（组）相同。

3.4 改变土地用途导致地证不符

对农户未经国土资源管理部门批准，自行在承包地上盖房、建设附属设施或者改作宅基地的；已经有关部门审批并报县人民政府备案的农业设施用地，仍按农用承包地进行登记，计入承包地面积。涉嫌违法的，由国土资源管理部门处理。

3.5 土地被征导致地证不符

征地款归被征农户所有，土地被全部征用的，应进行注销登记；被部分征用的，应从承包地的地块和面积中予以减除，并进行变更登记。征地款全村（组）平均分配的暂不确权，原土地承包经营权证书不收回。

3.6 土地流转后导致地证不符

在本集体经济组织内，农户以互换、转让方式流转承包地的，经原承包方书面申请和发包方书面认可的，按照协议据实确权登记颁证；没有书面协议的，未经原承包方书面申请和发包方书面认可的，仍按原承包农户确权登记颁证；以转包、出租、入股等方式流转承包地的，与本集体经济组织以外互换、转让方式流转的，按原承包农户确权登记颁证。

3.7 退耕还林导致地证不符

退耕还林，农户如果领取了林权证的，不予确权登记。没有领取林权证的，但领取了退耕还林补贴，应尊重农户自己的选择，是进行土地承包经营权确权还是等待领取林权证。对既没有领取林权证，也没有领取补贴的，应当进行确权登记颁证。

3.8 无法确定四至

以国土部门“二调”为基础，测量出该地块面积，调查清楚该地块共有人及原承包面积，如果原承包面积合计与实际测量面积不符，按原承包面积分摊到户进行登记，采取“定量不定位”的方式确权，承包合同、经营权证只登记大地块名称和实际面积，不需要再划分四至。“复垦”、“造地”的耕地都可以采取定量不定位。

3.9 土地测量

以“二调”为基础，确定村（组）土地面积、边界和空间位置，调查清楚农户二轮承包合同面积、承包地空间位置。土地测量尽量使用现有可使用的数据，城镇规划区内，规划部门都有详细图斑，只在图斑上标明承包农户就可以了；梯田生产过程也不会改变形状，按国土“二调”或航空航天影像数据，在图上标明承包户即可；“定量不定位”只测量大块地面积。