美国国库电子化之鉴

“触及债务上限并非世界末日――至少它不会马上到来。”10月17日凌晨，美国总统奥巴马签署一项获得国会通过的议案，正式结束了美国联邦政府持续16天的关门风波，暂时平息了国际市场对美国可能出现债务违约风险的担忧。这项议案使得联邦政府可以获得临时拨款，同时其公共债务上限也获得提高。

那么，如果美国政府在10月17日触及债务上限，会出现什么样的情况呢？财政部的“支票账户”（狭义国库）里还会剩下300亿美元（1843.5亿元人民币）。资金有限，但要花钱的地方太多了，所有的选择都很糟糕。

一个被广泛讨论的选择是“优先支付”：联邦政府将向中国政府等“高优先级”债权人偿还债务，而对社保或联邦医疗保险计划（Medicare）受益人等“低优先级”债权人违约。

而为美国执行预算资金调度和运作的财政部有足够的理由反对优先支付。首先，优先支付不能保护“美国的全部信心和信用”――它仍将是一种违约。其次，美国政府的计算机系统不允许财政部在每月的近1亿笔支付中做出选择。但处理债务付款的Fedwire系统与向政府机构和其他供应商付款的系统不同。因此，美国财政部也许能够先向前者偿债、然后用余下的资金向后者支付，以维持自己讨价还价的信誉。但系统的不同使得这根本不具可行性。

因此到底是先把钱还给中国这些持有美国国债的大债主，还是优先用来给国内靠社保过日子的老奶奶，奥巴马犯愁了。好在国会及时恢复理智，提高债务上限。

财政支付系统发达

诸所周知，美国采取的是债券化、货币化的国库现金管理模式，美国财政部通过定期发行短期债券的方法，来平衡年度内季节性国库收支余缺，实现熨平国库现金流量波动和提高国库现金使用效率的目标。

而10月17日的“国库告急”事件比一些独立分析师预期的要早。麦肯锡分析师Nancy Vanden Houten说，虽然她并没有比财政部拥有更多信息，但她认为财政部没有理由会在11月1日向社保受益者、医疗保险提供者和现役军人支付大小开销之前，将钱用光。她认为财政部的现金余额可以勉强通过十月份的下半月。

诚然，美国是一个国库资金比较“空虚”的国家，有学者曾调查称全球有29家上市公司现金比美国国库多。但不可否认的却是美国在世界上建立有发达的银行支付清算系统和政府支付系统。

美国金融市场规模巨大，支付媒介众多，支付系统纵横交错，具体来讲，美国有大额支付系统、小额支付系统、证券结算系统等等，而这样的构建很好的匹配了市场和交易的需求。

文章开头中提到的Fedwire系统，便是一个大额美元电子支付系统，也是美国支付清算的主动脉。它是美国联邦储备体系经营管理的联邦电子资金划拨系统（又名联邦资金转账系统）。

Fedwire提供电子化的联储资金和债券转账服务，在美国支付机制中发挥了重要作用。包括国库及其他政府机构、联邦储备银行及其分支机构、外国中央银行及政府机构等都是Fedwire的用户。这些机构可以通过计算机和终端直接与Fedwire的网络相连。

Fedwire系统和另一个银行间资金划拨系统――Chips系统（清算所同业支付系统）共同掌握着全美将近80%以上的大额资金转账。另外，美国还专门有小额电子支付系统以完成对于预算单位和供应商等的财政支出。

支付系统高度电子化

在美国，纵横交错的强大的财政支付网络使得无论是大额资金转账还是小额资金支付都可以实现关联机构之间的实时通信。拿国库资金的支付管理来说，目前，美国的联邦、州和地方政府都建立了高度电子化的国库集中支付系统，由财政部（局）集中管理。

需要了解的是在美国与国库业务相关的机构涉及多个部门，包括：总统预算管理办公室（OMB）、财政部所属的国库局、会计局等。OMB与财政部之间的大体分工是：前者主要负责编制联邦预算，具体的预算执行中的资金调度和运作由财政部（局）负责。联邦储备银行（美国央行）及其分行经指定为国库局的人，受理汇入财政部的款项，并办理应由国库局付款的支票兑现。

财政部在各银行都有两个账户，即存款户和支出户。纳税人纳税时在自己的开户行就可将税金直接划入财政存款户。财政部则根据OMB的预算安排，将资金由存款户划入支出户，办理预算拨付。并且各银行间也已实现了联网，财政部和联邦储备银行随时都可了解到财政收入的情况。

国库集中支付电子化使得财政部可以按天编制资金平衡表，当预算资金收不抵支时，财政部可以根据国会核定的债务额度，按资金缺口的时限和当时的银行利率，灵活地确定债务种类、期限和利率。

可以说美国的这一高度电子化的集中支付系统为下文中要介绍的美国国库集中收付制度――“国库单一账户体系”提供了强大的技术支撑。

国库单一账户体系

美国所有政府现金资源（包括税收和其他预算收入）集中在单一账户的银行内，即：“国库单一账户体系”，所有政府收支都通过这唯一的账户办理，各预算单位无权在中央银行或商业银行开立自己的账户。

具体支出程序是，财政预算审批通过后，预算单位根据预算支出计划安排支出。如购买商品或劳务，则由财政部门开出支付凭证，报经国库部门审核无误，通过银行资金清算系统或政府支出信息管理系统，从国库单一账户中划拨资金。并且财政部门设立有专门履行国库现金管理和支付职能的执行机构，对财政资金流向全程监控，确保财政资金在支付行为实际发生前都保存在国库单一账户中，中间环节不发生支付业务。

而“国库单一账户体系”又是由国库单一账户和分类账户两者组成的。前者由财政部门在联邦储备银行设置，用于管理所有政府资金，反映收支状况和余额，是现金管理账户；后者则以部门预算为基础，用于记录各部门预算支出，反映各部门预算支出的执行情况，每日结清，保持“零余额”，它由国库根据预算单位的性质设立，并置于单一账户统辖之下。

这就牵涉出美国国库资金的两种运用情况：一是国库资金的最终付款，这会使国库单一账户总额减少，也会使分类账户中的相应预算支出权限减少；二是国库资金在不同用途中的转移，在这种情况下，不会引起国库单一账户资金余额的变动，但分类账户中的相应预算支出权限发生变化。

具体而言，美国财政部除在联邦储备银行开立存款账户外（在美联储账户的日终现金余额基本保持在50亿美元左右），其余大量现金则存入几家大型商业银行，即“税收与贷款账户”。

在管理上，根据每天国库收支预测，当央行账户日终现金余额可能低于50亿美元时，财政部在当天或次日上午11时以前，从商业银行“税收与贷款账户”调入现金补足；当央行账户日终现金余额可能高于50亿美元，财政部即将多余现金转入“税收与贷款账户”，赚取利息收入。

目前美国联邦、州和地方政府都实行了“国库单一账户体系”，将所有的财政资金都纳入到财政部（局）的集中管理之下。“国库单一账户体系”中单一账户的开设扩大了国库控制的范围，增强了预算控制的力度。而分类账户的设置便于财政对预算单位的预算权限和实际资金使用情况进行监督，从而使财政对支付周期全部阶段实施控制成为可能。