我国政策性金融转型研究综述

摘要:政策性金融在我国作为新兴的边缘学科,国内现有的文献不多,系统的研究更少,其理论研究尚处于不成熟阶段,许多问题如对政策性金融的界定和转型仍处于探讨与争论之中。本文对国内学者关于政策性金融的界定、与开发性金融、商业性金融的关系、转型等方面的研究进行综述,希望能为国内专家学者对我国政策性金融的转型进行进一步的深入研究以及决策者制定有关政策提供参考。

关键词:政策性金融;转型;研究综述

中图分类号:F830 文献标识码:A厌文章编号:1003-9031(2010)10-0004-05DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.10.01

我国政策性银行自1994年成立以来,在社会主义计划经济向市场经济转轨的过程中积极承担了增强宏观调控、实现政府发展战略目标、促进国有专业银行商业化改革等多重使命,其鲜明的性质和独特的地位在国民经济中起到了非常重要的作用。然而目前政策性银行的经营环境已经发生变化,且随着经济结构调整和金融体制改革的进一步深化,给政策性金融带来了一些新情况、新问题,由此引发了关于政策性金融应不应该转型、如何转型等问题的探讨和争论。本文认为,归根结底在于其理论研究不成熟,概念、功能界定不清楚等。因此,本文对国内学者关于政策性金融的界定、与开发性金融、商业性金融的关系、转型等方面的研究进行综述,希望能为国内专家学者对我国政策性金融的转型进行进一步的深入研究以及决策者制定有关政策提供参考。

一、政策性金融的界定

(一)政策性金融的概念

国际上对政策性金融没有一个统一的称谓,综合大概有国家金融、政府金融、制度金融、特殊金融、开发性金融、财政投融资等几种。而在国内已统称为“政策性金融”。国内学者在总结国内外政策性金融理论与实践的基础上,对政策性金融给出了不同的定义,概括起来有以下几种观点。

第一种观点认为,政策性金融是一种行为。谢汪送(1998)认为政策性金融是一个国家或地区在一定时期内为贯彻国家产业政策,实现宏观经济目标及社会政治需要而规定的具有特殊政策意义的金融行为[1]。白钦先、谭庆华(2006)从与商业性对称的角度来定义政策性金融,是指在一国政府的支持和鼓励下,以国家信用为基础,严格按照国家规定的范围和对象,以优惠的存贷款利率或条件,直接或间接为贯彻、配合国家特定经济和社会发展政策而进行的一种特殊性资金融通行为。它是一切规范性意义上的政策性贷款、一切带有特定政策性意向的存款(如住房储蓄、社会保障保险存款)、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补贴、债权重组、外汇储备投资等一系列特殊性资金融通行为活动的总称[2]。阮红新(2006)认为政策性金融是在一国政府支持下以国家信用为基础,运用各种特殊的融资手段,严格按照国家法规限定的业务范围和经营对象,直接或间接贯彻国家特定的经济和社会发展政策而进行的特殊性资金融通行为[3]。张朝方、武海峰(2007)将政策性金融定义为在市场经济条件下,社会主体尤其是政府为了弥补市场的缺陷,即“市场失灵”,以国家信用为基础、国家作为融资主体运用各种特殊的融资手段和融资渠道、为配合国家特定经济与社会发展战略而进行的特殊的资金融资行为[4]。

第二种观点认为,政策性金融是一种活动。马建民、李正奇、周倩(1997)认为政策性金融是指一个国家或地区的政党或政府,为实现一定历史时期的政治目标和社会经济政策所采取的一系列指令性金融活动的总和[5]。曾康霖(2004)认为,政策性金融相对于商业性金融而言,一般是指由政府的政策导向按政府的意图进行的融资活动,其实质是政府对金融活动的干预[6]。杨涛(2004)认为政策性金融是指在政府支持下成立,在法律规定的特定范围内开展业务,不单纯以追求盈利为目的,旨在促进国家经济发展和社会进步的特殊金融机构的金融活动[7]。

第三种观点认为,政策性金融是一种手段。瞿强(2000)将其定义为后发展中国家为了实现一定的政策目标而采取的手段,它主要通过建立政府银行或对银行体系的直接干预,以比市场或商业金融更优惠的条件,为特定的最终需求者提供中长期信用[8]。

第四种观点认为,政策性金融是一种制度或制度安排。龚明华(2003)认为政策性金融是指政府金融机构充当金融中介,以比民间金融机构更低的利率向特定产业实施倾斜式融资的金融制度[9]。王华(2008)认为政策性金融是为配合国家特定的经济与社会发展战略而进行的资金融通行为,以政策性和优惠性为特征,服务于国家特定的产业政策和社会发展目标,因而承担着政府赋予的特殊的经济和金融职能,不同于一般意义上的金融中介机构,其是一种基于战略高度的金融制度安排[10]。

第五种观点认为,政策性金融体现一种关系。余汪顺(2001)认为,政策性金融是指政策性金融机构依据国家有关政策从事的资金配置活动等经营行为及其金融活动所体现的关系[11]。

第六种观点认为,政策性金融就是不以营利为宗旨的金融。谭建学、袁益富、陈学建(1997),臧明仪(2006)认为政策性金融是以贯彻政府政策意图,落实国家产业政策和区域发展战略等宏观调节措施为目的,不以盈利为宗旨的金融[12-13]。

第七种观点认为,政策性金融是一种金融形式。詹向阳(2006)认为政策性金融指的就是政府根据公共建设需要和产业调整的需要,特别是根据工业化过程中基础建设、公共项目建设和“市场失灵”领域的建设需要,以政府手段占有或集中部分资金资源进行配置的金融形式[14]。

另外,王伟、白钦先(2009)重新对政策性金融给以界定,认为政策性金融是在一国政府的支持和鼓励下,以金融资源配置的社会合理性为最大目标,以政府政策性扶植的强位弱势产业、强位弱势地区、强位弱势领域、强位弱势群体为金融支持对象,以优惠的存贷利率或信贷、保险(担保)的可得性和有偿性为条件,在专门法律的保障和规范下实行的一种特殊性资金融通行为和制度安排。所谓“强位”是指关系到国计民生、需要政策性金融扶植的产业、地区、领域和群体,在世界各国或地区经济和社会发展中具特殊战略性的重要地位;所谓“弱势”,是指这些政策性融资对象由于自身的、历史的和自然的以及特殊时期的特殊原因,造成其在市场经济条件下,在激烈的市场竞争中始终处于劣势和特别弱势的状态[15]。笔者认为这个定义最为准确和全面,较完整的揭示了政策性金融的内涵和本质。

(二)政策性金融的功能

王曙光(2003)认为政策性金融具有直接扶持和推动功能、诱导、“逆选择”功能、社会稳定功能等[16]。黄河静(2003)认为政策性金融不以盈利或利润最大化为经营目标的特点决定了它有着不同于商业性金融的功能,即政策、诱导、区域经济梯度整合功能、补充等[17]。龚明华(2003)将政策性金融的功能分为四个方面:促进重点产业和新兴产业的发展、产生诱导效果、强化民间金融机构的竞争能力、对民间金融机构的补充等[9]。杨涛(2004)认为政策性金融的特殊功能具体体现在六个方面:支持农业发展、支持基础设施建设、影响国家进出口业务、支持中小企业发展、增进社会福利水平、优化经济结构等[7]。白钦先、谭庆华(2006)对政策性金融的功能归纳最为全面,具体见图1[2]。

二、政策性金融与开发性金融和商业性金融之间的关系

(一)政策性金融与开发性金融的关系

第一种观点认为,政策性金融是开发性金融的初级阶段,开发性金融是政策性金融的高级阶段或是其重要组成部分。杜晓力(2006)认为开发性银行是介于传统政策性银行与商业性银行之间的一种新型的政策性银行组织形式。开发性金融的存在基础和运行机理仍然离不开政策性金融本质,它并不是一种独立的、与政策性金融和商业性金融并行的形态,而是政策性金融的一个组成部分、一个发展阶段、一个相对高级的形式[18]。李扬(2006)[19],罗学东(2007)[20]等认为,开发性金融是政策性金融的重要组成部分之一。他们认为,一个完备的政策性金融体系应当包括开发性金融、支持性金融(从事进出口、中小企业发展等融资)、补偿性金融(从事农业和农村部门发展融资)和福利性金融四个组成部分,其中,开发性金融是政策性金融的主要构成部分。张朝方、武海峰(2007)认为,开发性金融是商业性金融和政策性金融的融合,是政策性金融在引入市场运作原理下新的发展阶段,政策性金融是开发性金融的基础阶段[4]。

第二种观点认为,政策性金融与开发性金融之间没有必然的关系。张令骞(2009)认为,新开发性金融是一种临时性、过渡性的金融制度安排,是中国开发性金融在政策性金融定义域内无法突围、在商业性金融领域内与其身份格格不入的情况下,有意淡化其金融性质,模糊其业务界限,采取“两栖”经营模式下搪塞社会对其诟病的一项制度“发明”,本身难以自圆其说,因而是反科学的虚拟金融[21]。

第三种观点认为,开发性金融就是政策性金融。夏斌(2007)认为开发性金融就是政策性金融,二者是同一事物的两个不同称谓[22]。

第四种观点认为,政策性金融与开发性金融有着本质上的区别,是两个不同的概念。王伟(2006)认为开发性政策金融是政策性金融的主体部分,但开发性金融与政策性金融却有本质上的区别,是两个不同的概念。政策性金融从外延上包括开发性政策金融、农业(农村)政策性金融、进出口政策性金融等多种类型;开发性金融从外延上则包括开发性政策性金融和开发性商业性金融两大类。开发性金融与政策性金融的交集即为开发性政策性金融。从某种意义上说,开发性金融理论是政策性金融理论的深化和发展,但不能由此得出“政策性金融只是开发性金融的一个初级阶段”这种混淆概念的错误结论,也不能说开发性金融是政策性金融的组成部分[23]。

(二)政策性金融与商业性金融的关系

在政策性金融与商业性金融的关系方面基本没有什么争议。张令骞(2009)[21],白钦先、剑眉(2005)[24]等认为政策性金融与商业性金融是一个民族国家和经济体经济与社会发展稳定中,完整的金融统一体中不可或缺的两翼,二者相互对称,彼此平行、并列,是相互补充的,是平等协调合作的伙伴而非对立的或从属的或竟争的对手。

三、政策性金融的转型

对于我国政策性银行转型的讨论始于2000年。学术界对此进行了大量的讨论,归纳起来主要有以下几种观点。

第一种观点认为,我国的市场机制尚未成熟,还存在一定的市场缺失或市场机制不能有效地发挥其作用,因而政策性金融要坚持政策性为主的方向,在实现政策性金融“六个协调均衡”基础上,建立健全政策性金融运作机制,明确其业务范围和业务重点,实现政策性金融的可持续发展。白钦先、王伟(2005)认为不应消弱甚至摒弃政策性金融,正确的态度是努力探寻和确立政策性金融与商业性金融的最佳结合点,实现二者合作博弈下的正向合作均衡,并以法的形式予以确立合作的规则,使其各自的功能发挥达到帕累托最优[25]。胡学好(2006)认为,我国政策性金融体系与业务还不能完全适应经济体制和经济结构发展变化的要求,部分传统政策性业务受到挑战,新的政策性金融领域有待逐步开拓,提出建立完备的政策性金融体系的主张[26]。詹向阳(2006)认为,就目前和今后一个时期而言,政策性金融还有存在的必要,我国政策性银行还应以政策性为主,同时政策性银行转型一定要注意避免加剧金融机构和银行的“同构性”问题[14]。程建伟(2006)认为,政策性金融作为金融体系一个十分重要的组成部分,市场化应是政策性金融机构改革的取向,但这种市场化是在一定的政策性任务约束下的市场化,要坚持政策性为前提[27]。杜晓力(2006)认为,现阶段我国政策性银行转型应以“保证其在可持续发展的基础上能够充分发挥其职能”为主,而不以过分强调追求自身经济效益和市场业绩为主[18]。王学人(2007)认为应当明确转型的目标是为了促进经济的发展和社会的进步,而非简单的追随“金融自由化”潮流来限制或取消政策性金融,我国现阶段政策性金融依然发挥很大作用[28]。夏斌(2007)认为仍然需要政策性银行来弥补市场的不足和制度的缺陷,在相当长一个时期会不断出现新“市场不足”,需要有体现政府战略意图的金融业务载体[22]。王华(2008)认为对于我国而言,政策性金融改革所应解决的真正问题是:为了更有效地实现既定的政策性目标与任务,如何根据内外部环境的变化,对政策性金融机构的发展方向、经营模式、体制机制、业务范围等进行战略性调整,增强内部活力以更好地发挥其作用和功能的问题[10]。

第二种观点认为,政策性银行的目标有两类,即商业性目标和政策性目标,可以考虑让政策性银行进入商业化业务领域,或直接进行商业化转型。王威、樊增强(2006)认为需坚持“政策性投资,商业化运作”的改革模式,但完全商业化是我国国有商业银行当前的目标,政策性银行必须关注政策性职能和发挥空间,适应发展的要求进行职责和功能的相应调整[29]。陈雁媛、钟贤君(2008)认为,我国政策性银行商业化改革是顺应市场经济的要求,是实现政策性银行自负盈亏,独立经营的需要[30]。

第三种观点认为,政策性银行应向综合开发性金融转型,兼顾政策性银行和商业性银行的利益。张涛(2005)认为政策性金融机构只着眼于社会利益,不追求自身业绩,强调政府的财政性补贴;而综合性开发金融机构更多的强调商业原则,通过制度建设、市场建设保持经营可持续发展,在此基础上实现政府目标。随着我国社会主义市场经济建设的不断进步,传统意义下政策性银行的历史性阶段任务也随之完成。三家政策性银行转型应转型为综合性开发金融机构[31]。周小川(2005)认为,目前我国政策性银行的发展进入了一个新阶段,为适应新形势,传统的政策性银行要转变成符合市场经济需要的、财务上可持续的、具有一定竞争性的开发性金融机构[32]。姚中民(2006)认为将国家开发银行定位为国家开发银行是直属国务院领导的法定开发性金融机构[33]。杨元杰(2006)认为政策性金融向商业化转型短期内并不可行,而应向综合性开发金融机构转型,使政策性金融机构同时开展政策性金融和商业性金融服务[34]。伍旭川(2006)认为政策性金融急需向开发性方向转型,政策性银行转型为开发性金融机构,有利于自身可持续发展,配合“经济外交”并支持企业“走出去” [35]。刑会强(2007)认为将有必要存在的政策性银行需要转型为开发性金融机构,让其既做政策性业务又做商业性业务,政府既给予其补贴和信用支持,又允许其通过市场业绩弥补一部分亏损,这是一种比较现实的选择[36]。

第四种观点认为,在政策性转型问题上不能搞“一刀切”,因为我国的政策性银行虽然同为政策性金融机构,但实际的作用和承担的任务、服务的对象各不相同,而且其业务范围随着不同时期和阶段经济金融运行环境的变化和政府政策的调整随时进行动态调整。因此各个政策性金融机构应具体问题具体分析,根据其自身的作用、服务的对象、不同的业务领域,有区别的进行改革、完善和转型。持这种观点的国内学者有王伟(2006)[37],蔡华相、胡敏(2006)[38],朱元(2008)[39]等。

四、结论

综上所述,之所以在政策性金融的界定、与开发性金融和商业性金融的关系以及政策性金融转型等问题出现各种不同的观点,本文认为,主要是因为没有对政策性金融有一个明确的界定。就政策性金融转型问题而言,本文比较认同第四种观点,而其他三种都具有一定的偏面性,也不符合我国的实际情况。原因如下:第一,政策性金融强调政策性虽然有利于贯彻其政策目标,但却难以解决政策性金融机构经营亏损的难题。第二,对政策性金融而言,进入商业化业务领域有利于增加其盈利,改善其经营业绩,但这种模式不符合我国国情:一是政策性金融机构全面商业化的时机尚未成熟。国际政策性金融的商业化、市场化转型都是建立在一国金融不断深化、资本市场较为发达的基础上的;二是政策性金融业务全面商业化的时机尚未成熟。政策性金融业务涉及的通常是商业金融难以自发解决的领域,很大一部分是市场失灵领域,而从我国实际来看,包括农业发展在内的很多领域还需要大量以非盈利、甚至亏损目标的金融资源投入,同时政策性金融市场化也缺乏依靠市场商业化运行的成功模式。因此脱离专门政策性金融机构,全面实行业务市场化是不现实的。第三,我国的政策性银行虽然同为政策性金融机构,但其实际的作用和承担的任务、服务的对象各不相同,而且其业务范围随着不同时期和阶段经济金融运行环境的变化和政府政策的调整随时进行动态调整。

本文认为,各个政策性金融机构应具体问题具体分析,根据其自身的作用、服务的对象、不同的业务领域,借鉴和顺应世界各国政策性银行改革发展的潮流和趋势,同时更要结合中国的实际和金融生态环境的现实因素,切实走出一条具有中国特色的政策性金融可持续发展之路。

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