我国地方政府公共投资效率问题与对策

【摘要】随着经济建设型政府向公共服务型政府的转型，地方政府公共投资的效率问题日渐受到社会公众的广泛关注。本文利用新制度经济学理论从公共选择和委托两个方面探讨了财政分权体制下地方政府公共投资制度，分析地方政府公共投资效率问题与对策，并在此基础上提出提高地方政府公共投资效率的建议与对策。

【关键词】地方政府；公共投资效率；新制度经济学

1.引言

公共投资的效率问题一直是我国财政支出中的重要问题，1998年实施积极的财政政策以来，我国财政支出规模快速扩大，公共投资项目不断增加，人们对公共投资领域的关注度也日渐上升。总体上，现代社会中的民众不仅呼吁政府增加各类公共投资支出，同时也要求加强对公共投资效率的考评。在世界金融危机的影响逐渐扩大的背景下，为了刺激经济发展，中央政府提出了至2010年底4万亿元的方案，各地方政府也相应的制定和实施了近18亿元的投资计划。然而，在公共投资规模不断扩大的同时，关于项目决策失误率居高不下、“形象工程”、“豆腐渣工程”的相关报道，揭示了当前公共投资效率问题的凸现。我国目前处于经济发展和转型的关键时期，因此，研究地方政府公共投资效率的问题，提出相应的解决措施，对于当代中国实现经济可持续发展有着重要的意义。

古典经济学家大卫.休谟是提出公共产品理论思想的最早根源，经济学之父斯密（1766）最早分析了对提供公共产品这一问题的重要性。此后西方国家对于公共产品的研究按照两种模型来进行。一种假设仲裁者能够把握人们的真实偏好，为了达到资源在公共产品和私人产品间的有效配置，重点研究需要满足的效率条件；另一种承接威克赛尔式的思想模式，则着重如何安排有效的公共产品供应问题。为了满足人们的需要和愿望，萨缪尔森则认为提高效率应该最大化的有效的利用该经济体的资源。基于萨缪尔森提出的经典的帕累托效率，人们积极地探索公共投资的效率。对于提供公共物品的规模和结构如何决定方面，道尔顿提出了最大社会收益原则：公共部门应当选择社会收益能够最大程度上超过社会成本的方案，且对于收益未超过成本的活动尽量不从事。由此也就得到了公共投资的适度和最优规模，同时也就实现了帕累托最优效率。继而，对于地方政府公共投资的效应问题国外学者同样进行了大量研究和实证分析。阿绍尔（Auschauer，1989）提出了生产函数法，他将美国20世纪70年代的劳动生产率下降的原因归结为地方政府基础设施投资不足，基于柯布—道格拉斯生产函数用全国性或地方性时间序列数据进行回归，进而判断公共投资货存量是否会提高全要素生产率。相比之下，国内从制度的角度分析公共投资行为的研究角度主要集中在了对公共投资结构和规模的合理性的研究上。张宝清、李森（2006）从宏观、中观和微观三个方面来研究公共投资效率，宏观方面一方面要求优化资源宏观配置，另一方面能够稳定经济增长；中观方面要求公共投资结构与社会成员对公共产品的需求结构相适应；微观方面具体到每一个具体项目的投资过程中，要求提高资金使用率。项怀诚（2001）则认为加强财政支出管理的一个重要目标就是追求公共支出的最大效益。纵观国内外学者成果，我们在对公共投资效率的研究中，既要借鉴西方国家优秀的理论成果，又要立足于本国的国情，将西方理论与我国的实际相结合。

本文利用新新制度经济学的公共选择和委托两个核心理论分析了导致地方政府公共投资低效率的根本原因是在财政分权体制下存在着地方政府公共投资制度的体制性缺陷，并针对在制度方面我国地方政府存在的症结，最终给出了从多方面进行努力加强制度建设的对策建议。

2.我国地方政府公共投资效率问题的体制性弊端

为了追求GDP政绩、面子工程，某些地方政府往往存在过度的投资冲动，从而导致投资效率低下、决策不合理、道德风险增加和浪费严重等问题。在《政府支出管理中》亚洲开发银行曾指出，“在某种程度上讲，绩效的任何一种评价指标都只是衡量活动本身的‘人’。提高地方政府公共投资效率是公共投资管理的重要内容和核心目标”。

从新制度经济学出发，对于地方政府来说，当前出现某些公共投资效率低下的一个重要原因就是缺乏足够的制度约束。在当前的某些情形下，的公共投资体制源于对传统投资体制的依赖；由于我国在公共选择中存在的问题，公共投资不能有效地满足公众需求；而对于在决策执行中出现的效率问题源于在我国的公共投资过程的委托关系中缺乏必要的约束机制。公共投资效率不是评价出来的而是管理出来的，提高效率的有效途径不仅是要加强制度建设同时也需要保障制度的切实执行，这样才能够使提高公共投资效率的制度安排发挥作用。委托—是公共投资过程中的一个重要领域。经济人的利益最大化假设决定了经济人和人之间有不完全相同的目标函数，而信息不对称为人实现自身目标创造了技术条件，直接导致了交易双方在进行决策中处于不对等的地位，从而造成效率损失。委托人为了实现自身目标，要求人根据自己的目标函数来行动和修正行动，而人却也可能通过隐藏行动来规避委托人的监督或增大委托人的监督成本产生道德风险。本文主要从公共选择问题和委托问题两个角度探讨我国公共投资中地方政府公共投资的体制性弊端。

2.1 公共选择问题

在我国的现实生活中，决策失误是导致公共投资低效率的重要原因之一，而导致地方政府公共投资决策失误的一个重要根源是我国现行体制下存在的制度缺陷。在传统的高度集中体制下，缺乏偏好显示机制，所有的决策权集中在中央政府，而公众只是决策的被动接受者。进入转型期投资体制改革后，虽然社会成员参与到决策中的机会和方式增多，但是对于公共投资决策的影响仍然有限，我们必须努力的建成一套良好的偏好显示机制和科学的制定决策的公共选择机制。

我们不能仅凭政府工作人员的工作愿望来使公共物品的供给满足社会成员的利益和要求，而我国公众的偏好显示机制却不够健全，由下而上进行及时传达的渠道不多。作为重要传达机制的选举制度还不够完善，在体现公民意愿方面尚有不足；作为我国公民政治参与重要渠道的制度，也同时存在着没有解决问题权限的制约；社团活动多实行行政管理，不是完整意义上的利益团体。进入转型期以来，我国公民表达需求偏好的方式已经逐步走向多样化，但是相对于不断扩大的社会成员需求来说，进一步扩宽显示需求偏好机制仍然是我们需要去关注和研究的问题。人的有限理性是信息的获取存在成本的根本原因，投资决策中存在的大量信息都是仅为少数经过培训的人员掌握的、转换成本较高的专有信息，这就需要决策人具备较高的处理信息的能力和拥有畅通的信息渠道。在公共选择的规则方面，我国多采用多数同意的原则，但在规则的制定上也存在着易受操纵、信息不对称等问题，使公共选择的结果很难代表多数人利益；在公共选择的程序的制定和执行方面，也没有得到切实的严格规范。同时，我国的公共选择中还存在利益集团的问题。利益集团是由享有共同利益的个体组成的追求集团的自身利益的团体，为了维护自身的利益，它会向国家公共权力机构施加影响。中国的利益集团问题主要表现为利益集团发展不均衡和行为没有规范化，参与公共决策的渠道也不畅通。利益集团问题的存在，会使公共投资可能着重满足强势利益集团的公共需求，而忽视弱势集团的公共需求。在新新制度经济学的理论中，社会中的强势利益集团决定了制度演进的方向，但是在我国，缺乏专门规范利益集团的法规，缺乏规范的渠道，这样就会在很大程度上影响公共决策。

2.2 委托问题

导致公共投资低效率的另一个重要原因是公共投资在微观上的损失，由于投资过程中的信息不对称，公共部门往往会通过委托的制度，将事物委托他人来管理，以节省交易成本，提高效率。按照公共投资的过程，我国公共投资的委托问题包括决策中的委托问题和执行中的委托问题。政府职能部门根据公众需求提出投资计划，报财政部门申请预算，这是决策阶段，而政府部门在执行投资的过程中可能自行组织投资，也可能会委托给企业进行投资，这是决策阶段。

首先，在决策阶段，在我国当前阶段主要是多层次的委托问题。由于层次较多，引起人出现“懈怠”的可能性增大，而第一层的委托人对最终人的监控能力却比较弱，中间委托人实质上也是人，在缺乏有效监督的情况下，会造成各级人都在追求自身利益的最大化，那么公共投资的效率就难以提高。甚至在某些情况下，会出现中间人与下级人合谋违背委托人利益和决策者与执行者之间共谋的情况，这样就严重忽略了公共投资的效果，造成公共投资的低效率。公共投资领域道德风险的客观存在，会使公共投资决策的正确性大打折扣。

在公共投资决策的过程中，财政部门是委托人，政府职能部门是人，而政府职能部门掌握着信息优势，拥有公共投资计划的详细信息，财政部门处于信息劣势地位，其信息主要来自政府职能部门。在决策中，财政部门和政府职能部门作为不同的行为主体都会追求各自不同的效用目标，政府职能部门会追求部门预算最大化和占有资源的最大化。而在这种情况下，政府职能部门往往会通过隐瞒真实信息的方式扩大财政预算，形成道德风险，这样就在很大程度上影响了公共投资的效率。而在我国的体制中，人民代表大会行使最高的预算审批和监督权，相对于财政部门，人大是处于信息劣势地位的委托人，而财政部门掌握着编制预算的详细优势信息，那么，道德风险同样存在。为了获得尽量多的预算资金，财政部门同样可能隐瞒真实的信息。在另一个层次上，社会关注是权力机关的初始委托人，而权力机关行使立法和行政监督权。在我国，社会关注表达偏好的渠道以及对公共投资监督的渠道不够畅通。

在公共投资执行的过程中，由于财政部门、政府职能部门和企业的多层关系，多层人都有各自的效用目标，在缺乏有效监督的情况下，机会主义行为的存在会使道德风险出现的可能性倍数增加。政府职能部门在公共投资计划执行的过程中会追求资金使用的最大化，而财政部门却无法了解真正的投资过程，人可能会隐藏在执行过程中的资金浪费。而当政府职能部门把具体的建设委托给企业时，政府职能部门和企业就是委托人和人的关系。为了追求自身利益的最大化，企业可能会出现隐藏信息和行动的机会主义行为，而既作为人又作为委托人的政府职能部门，也会因此存在着“寻租”的动机和机会。

3.提高我国地方政府公共投资效率的对策

目前，由于受到金融危机的影响，我国地方政府公共投资短期内不仅无缩小趋势投资规模还在持续扩大。然而，在当前的政府投资决策中，大部分都流于形式，质量和效率都大打折扣。依据上述新制度经济学的理论，制度是我国地方政府公共投资效率低下的主要原因之一，所以，我们要着力加强公共投资的制度建设。具体来看，我国在现行投资管理体制下出现的主要问题有：一、事权不清，主体职责不明，中央政府投资缺乏有效的宏观调控和规划在实际工作中，各级地方政府往往受局部利益和自身政绩的影响，投资积极性高，但盲目性的投资建设也在增大；二、决策机制扭曲，效率不高；三、监管体系不健全，监管主体多元，监督职责弱化；四、寻租行为存在，不利廉政建设。基于上述分析观点，本文认为，既需要理顺在公共选择中的地方政府公共投资的体制性问题又需要解决在地方政府公共投资中的委托问题。

3.1 实现科学民主决策的制度调整

针对公共投资中存在的“越位”和“缺位”问题，我们所进行的制度调整要使地方政府的公共投资能够满足社会公众的需要。这就需要我们在充分了解社会公众需求的基础上作出决策，以增加决策的科学性。同时，充分发挥社会公众在公共投资中的决策监督作用，增加决策的民主性。

首先，为了增强社会公众显示需求偏好的能力，为使人民代表能够在人民代表大会上切实表达选民的偏好，并且充分发挥对政府行使公共权力的监督，我们需要改革我国的选举制度和加强社会公众对公共投资的决策权力。措施具体如下：⑴候选人提名制度的完善；选民应该充分的行使对代表候选人的确定权，同时，为了更好了显示民意，我们还可以扩大选民提名候选人的比例；⑵减少层次，将竞争机制引入人大代表的选举，扩大直接选举范围；⑶加强对人大代表监督制度的管理和完善；⑷因为社会公众将公共权力委托给人大代表，所以我们要加强人大对公共投资的决策和监督权；⑸通过转变观念、减少参与成本和提供制度保证等方式提高社会公众参与公共投资的积极性并且建立切实可靠的参与渠道。

其次，我们还要明确地方政府投资主体，避免多头管理，投资决策中专门的机构负责从而也避免了投资膨胀。

再次，我们要统筹确定地方政府公共投资的项目和计划，提高公共投资的综合效率。在充分考虑地方政府财政供给能力和区域社会经济发展需求平衡的基础上、改进公共投资的结构效率并且努力实现公共投资的可持续发展和严格地方政府公共投资决策的可行性分析和论证制度。并且可以根据市场具体情况的变化，调整项目概预算。

最后，为了加强监管工作，我们要建立公共投资信息公开制度，降低发生的风险的机会，并且给信息的公开予以法律保障。我们可以将人大审议预核准制、专家咨询会制和公示制等公开透明度高的民主决策程序引入地方政府公共投资领域。同时，加强完善地方政府投资决策的外部监管制度，通过社会独立机构、新闻媒体等的监督对公共投资过程中出现的责任和道德风险进行有效的防范。并且，我们也可以通过建立和完善对公共投资项目重大决策失误的问责制的方式，完善政府投资制衡机制。

3.2 构建有效激励监管机制，实行公共投资绩效评价制度

针对导致我国地方政府公共投资效率损失的主要原因之一委托问题的存在，我们需要建立由确立评价目标、建立评价指标体系、组织评价和评价问责构成的一套对公共投资绩效的评价制度，从而对地方政府公共投资实行全过程的监管。建立激励监管机制，使人的利益与责任和公共投资的效率相联系。在进行了对公共投资阿绩效评价后，根据不同的评价结果，既可以以升职、增加薪金等手段激励工作积极性也可以建立问责制度，让相关责任人承担责任。

20世纪40年代，西方国家最早提出了绩效预算，把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合。亚洲开发银行的专家曾提出，若一件事不能被衡量，那么这件事就不会被完成，收益也就难以实现。绩效评价的过程同时也是激励约束公共投资的过程。首先，我们要确定有约束性和可操作性的目标以引导公共投资的进行；其次，要确定评价指标体系，用量化的指标来对公共投资进行评价，再次为使评价结果有据可依，所以要明确评价标准；最后，评价并进行激励约束。但是由于受到体制、决策主体障碍等对我国地方政府公共投资后评价制度的制约，我们应该从以下几个方面采取一定的保障措施，建立既适合国情又适合国际惯例的地方政府公共投资后评价制度：首先要规范评估实施办法，确立评价制度的法律地位；其次要确定评价的参数和方法；再次要按照效率准则确定评价的项目；最后要保障评价信息反馈系统的畅通和有效。

在公共投资进入工程施工的阶段，我们可以运用引入市场竞争机制，建立激励约束机制，从而分散地方政府公共投资的决策和资金使用权的方法进行改革。为此，我国现阶段推行政府投资的“代建制”管理模式，为了提高公共投资效率，我们应该加强制度建设。首先，要使代建人拥有明确的法律地位，其次要重视对代建人的资质管理，最后要加强监督体制的健全。同时，为了进一步引入竞争机制，我们还需要实行投资主体的多元化，从而切实的实现地方政府公共投资效率的提高。

再者，针对公共投资领域“道德风险”的问题，我们必须既要加强思想道德预防机制的建立，强化教育，同时也要根据公开透明的原则，建立有效的监管约束制度。这种监管约束制度应该是全面的，到位的和动态的制度体系，从而从范围、力度和过程三个角度形成合力对地方政府公共投资进行监管约束。从现实情况看，我们在上文研究了把握决策关和审批关的基础上，我们还应该对项目的招标实行严格的监管，建立投资项目的公示制度和公开招标制度，制定招标操作细则，界定各相关职能部门的权利与责任。严防在投资项目中设置障碍排斥他人、控制信息限制投标等问题。

4.结语

与传统经济理论不同，新制度经济学认为制度是内生的，它将制度因素纳入到经济模型之中，对经济增长有重要作用。制度可以规范人们的行动，减少人们相互间的摩擦。作为对国家经济增长起重要作用的投资体制来说，有效的体制能够对投资活动中各个经济主体的权利、责任和义务有明确的界定，并且提高投资效率。本文希望通过对投资的体制性建议，能够针对当前地方政府公共投资的制度性症结，切实的有助于实现在公共选择中科学的民主决策；通过构成的一套对公共投资绩效的评价制度，解决在委托过程中出现的问题；通过有效的激励机制和监管机制，分散地方政府公共投资的决策和资金使用权；通过加强道德教育，减少道德风险的存在。总之，只有把加强地方政府公共投资的制度性保障落到实处，才能够切实的提高我国地方政府的公共投资效率。由于掌握的资源和案例较少，本文对于地方政府公共投资体制的研究尚有不足，仍需进行进一步的探究。但期望能够对该方面的探索能够在一个正确的道路上有所前进。同时，若有机会，期望能够在搜集更多实证案例和运用计量分析的基础上，对于该问题能有更为开拓性的研究。

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基金项目：安徽省哲学社会科学规划项目（批准号：AHSK11-12D225）；安徽省教育厅人文社科研究项目（SK2012B366）和安徽省高校优秀青年人才基金项目（2011SQRWO78）。

通讯作者：魏遥（1973—），男，安徽阜阳人，管理学博士，阜阳师范学院/经济与管理学院副教授，区域物流规划与现代物流工程安徽省重点实验室副主任，研究方向：金融管理与政策，区域经济与区域物流。