我国非政府组织参与公共危机管理中存在的问题及对策

【摘 要】在经济全球化的今天，政府在应对大量各种各样的突发事件和公共危机时已显得力不从心，而非政府组织由于自身的特点和优势，往往能在公共危机管理中发挥很大的作用。但是，在参与公共危机管理中，我国的非政府组织还面临着很多困境。因此，我们需要从政府、主体和社会等方面进行全面建设，以保证非政府组织在公共危机管理中充分发挥作用，使得非政府组织能与政府组织以及其他社会力量通力。

【关键词】非政府组织；公共危机；作用

公共危机一般是指由于内、外部高度不确定的变化因素对社会共同利益及安全产生严重威胁的一种危险情境和紧张状态。在当代社会，有很多导致公共危机发生的因素。所以，政府需要和非政府组织、社会团体以及公民大众进行通力合作，才能更好地应对公共危机事件。非政府组织虽然没有政府组织所具有的的强制性公共权力，但它与政府组织目标一样，即服务于广大人民群众。所以，非政府组织在参与公共危机的管理中，也往往发挥着不可忽视的作用。

一、非政府组织在公共危机管理中的作用

危机前的预警阶段是公共危机管理的起步阶段，也是危机管理的首要防线。通过危机预警，可以帮助政府对可能发生的各种形式的危机事件先有一个充分的估计，提前做好应急准备，选择一个最佳方案，以最大限度地减少危机所造成的损失。[1]

危机处理是公共危机管理工作最重要的职能之一。在公共危机管理中，由于原来制定的应对计划不当或者危机情景的发展与原来的预测不同，造成危机应对计划局部或整体已经不符合现在的状况，这就需要强化危机应对过程的处理机制。政府的力量和各种人力、物力等资源毕竟是有限的，不能做到面面俱到，因此就需要有专业性的非政府组织在此方面进行弥补。[2]

在危机的善后阶段，应当立足于现实的危机问题，明确大规模的危机事件发生之后组织工作的政策取向和目标导向。其主要目的是消除危机处理产生的负面效应，并在对危机后果评估的基础上做好恢复与重建工作。

二、我国非政府组织参与公共危机管理中存在的主要问题

第一，我国有关法制不健全。近几年来，我国先后颁布了一系列有关非政府组织的法律和法规，如《社会团体登记管理条例》、《民办非企业登记管理条例》等。[3]但是这些规章制度只是规定某类非政府组织的，当发生多部门综合危机时，个部门之间就会出现分歧。这就说明，我国需要建立一个统一的公共危机管理法律体系来协调现有的单一法律规定。

第二，我国非政府组织面对危机反应滞后。与政府组织相比，非政府组织更能掌握实际情况。然而，在实际中，许多非政府组织仍然缺乏自主性、反应较慢。例如，在2002年11月份开始发现第一例“非典”病例，政府官方承认“非典”是在次年的4月份，而非政府组织却在之后才公布问题。并且对于政府忽视的问题，非政府组织往往也不闻不问。

第三，非政府组织缺乏与政府的沟通及合作。政府作为危机管理的主体，在应对危机的过程中起到主导核心、统一调配的作用。非政府组织应当全力协助政府的工作，服从政府的统一调度和安排。然而，在我国最近几年发生的危机事件中，政府与非政府组织缺乏沟通与合作的事例时有发生。例如，在最近的雅安地震中，由于缺乏协调与合作，导致现场人员各行其是，显现出一片混乱的局面，这无疑会降低救援的效率。

三、非政府组织参与公共危机管理中存在问题的原因分析

第一，政府机构对非政府组织缺乏重视。

首先，缺乏正式的制度将政府和非政府组织在公共危机应对中的关系进行规范，制度上的缺失使得非政府组织很难在危机应对中发挥应有的作用。[4]另外，政府宏观调控下由各类社会力量共同参与的整体危机管理组织体系的不完善，导致在危机应对过程中各种非政府组织各自为政，不利于形成统一领导、分工协作的运行机制。

第二，非政府组织自身发展能力不足。非政府组织自身的使命和理念缺乏。长期以来，受计划经济的影响，很多非政府组织要么官僚作风十足，高高在上，要么单纯追求盈利。由此可见，中国非政府组织的真正困难，在于缺乏明确的服务理念和强烈的使命感。[5]

第三，社会公众对非政府组织信任不足。我国的非政府组织处于刚刚起步的阶段，各种制度规范也不完善。例如，民政部中民慈善信息中心公布的监测数据显示，自2011年6月下旬“郭美美事件”发生后，全国7月份社会捐款数为5亿元，环比下降50%，慈善组织6到8月的捐赠额降幅达到86.6%，红十字会接收的捐赠也有所减少。[6]

四、充分发挥非政府组织在公共危机管理中作用的对策建议

第一，政府加大对非政府组织的扶持力度。通过法律的规定，使我国非政府组织在处理公共危机时的权益得以保障和行为得以约束。政府应推动制定全面的相关法律法规，使非政府组织能够依据法定程序建立与操作。政府还要建立与非政府组织平等协商对话机制和合作机制，将权力下放到非政府组织中。[7]同时非政府组织和政府组织二者具有互补性，非政府组织要按照其要求开展相关活动。非政府组织在应对公共危机方面发挥了应有的作用，可大幅度减轻政府的负担。因此，政府应给非政府组织在政策上的大力支持。[8]

第二，非政府组织要加强自身的能力建设。首先，完善非政府组织自身危机管理机制。非政府组织应建立灵活的组织机构，制定完善的工作流程，还要建立相应的危机管理评估机制，从危机中吸取经验教训，对自身危机管理程序作出评价，以不断改进自身，提高非政府组织的适应能力。其次，加强非政府组织应对危机的能力。最后，加强与各国国际非政府组织的交流与合作。

第三，加强非政府组织参与公共危机管理的外在合法性。首先，应对公共危机存在大量的潜在危险，非政府组织成员的人身安全难免受到威胁，所以培养公众的社会责任感和使命感是十分必要的。其次，加强公民的预警能力和自救能力。最后，应完善对非政府组织的社会评估监督体系具有公益性和民间性的非政府组织，其工作人员报酬较低，还可能经常会遭到公众的质疑，所以对其进行评估监督就显得尤为重要。要建立一系列评估指标，包括治理模式、筹资行为、资金使用与运作等方面。还要注意保持评估机构的独立性，使其发挥作用时不受评估对象的干扰。只有这样，才能为非政府组织调动人民群众应对公共危机打下良好的群众基础。

【参考文献】

[1]陈华.非政府组织与中国社会管理[M].北京：社会科学文献出版社，2011.

[2]田玉荣，杨荣.非政府组织与社区发展[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[3]张小明.公共部门危机管理[M].北京：中国人民大学出版社，2006：145.

[4]郑安云，戴雅玲，苗丹民.试论非政府组织在公共危机管理中的地位和作用[J].理论导刊，2008（2）.

[5]张小明.公共部门危机管理[M].北京：中国人民大学出版社，2006.

[6]王冬芳.非政府组织与政府的合作机制：公共危机的应对之道[M].北京：中国社会出版社，2009.

[7]李月凤.我国非营利组织的发展与政府职能转变[J].重庆社会科学，2005（11）.

[8]石奎.危机管理中非政府组织的作用[J].桂林电子工业学院学报，2004（2）.