PPP与政府开支限额

PPP对当前的中国和世界上许多国家来说都是一个非常重要的投资工具，可以预见，在未来若干年它将会发挥更加重要的作用

PPP是一种涉及政府公共部门和私营部门的项目安排形式。政府公共部门在挑选了一些大型项目之后，把项目的开发和运作转交给私营企业来进行。私营部门作为合作方，会通过政府转移支付获得报酬，也可以从使用这些服务或是消费这些项目的消费者那里取得收入。PPP对中国来说是一个非常重要的项目推行办法，对于中国的一些重要基础设施建设，包括地铁、高铁、水务系统、公路以及制药行业都发挥了重要作用，将来也很有可能在其他行业，比如在能源投资方面发挥重要作用。

PPP是一个很好的机制，它使得企业能够有效地参与到项目中，因为很多项目是大型的，而且具有很高的风险，政府比民营企业更有能力承担这些风险。这些项目是要让所有的公众受益，所以政府部门或公共机构的介入十分重要。如果纯粹由市场来提供公共服务，不一定会提供得非常好，所以应当由公共机构来保障。而且，政府拥有更好的全局观，能够决定提供公共服务的规模和程度。政府拥有较大的税收基础，可以通过收税等方式提供有效的公共资金支持。

由于政府缺乏专业知识，而私营企业有专业人士和经验，所以由私营机构作为合作者和项目运行的专业机构来执行这些项目会更加合适。需要注意的是，这种公私之间的合作与传统的政府采购不同。传统的政府采购是政府给企业付一部分费用来开发或者运行一个项目。这种传统的政府采购项目，其开发和运作是分开的――首先是由一些私营企业成立了项目，负责建造，但最终可能是由另外一个私营部门或者机构来运作。

PPP是把建造和运行绑定在一起的方式，而这种方式有一定的不利因素。最理想的情况是我们选择了一个最佳开发商，他同时也是项目运行的最佳人选。在一些特定的项目中有可能是这样，但有时候不是这样。如果由同一个机构进行项目的建造、开发及后续运行，这个企业在开发时就会考虑到之后的运营，这样对于政府机构来说，整体的支出会有所减少。

如果运营和开发是分开的，作为一个开发商，他在开发建设过程中就没有很大动力去考虑怎样减少后续的运营成本。政府是由各个不同部门和部分组成的一个整体，所以它并不是一个单边机构，而是一个由具有各自立场的部门组成的机构。地方政府的领导者非常关注本地的社会福利，但是它还有其他的一些目标要达到，比如，要证明它管理的整个地区比其他的地方政府做得更好。这是因为各个不同的地方政府之间是有竞争的。

但是并不能说PPP带来的全部都是好处，因为有一些机制会导致地方政府的领导者在推行一个项目的时候，他考虑的因素不仅是和中央政府一致，还包括自己在任期内的成就和政绩表现。比如，一个地方的政府负责选择项目，有一个新企业作为承建商来运作这个项目。每个项目由两个阶段组成，第一个阶段的成本是5，第二个阶段的成本不确定――有可能很高，例如是10；也有可能很低，例如是4。假设这两种成本出现的可能性是差不多的，那么第二阶段的平均成本是7。承建商有可能事先就知道第二阶段的成本是多少，但也有可能不知道，只知道平均数。政府领导也不知道。假设整个项目的社会价值是14，用低成本的方式来进行的话，14-5-4>0，这意味着这个项目是可以做的；如果按照平均成本计算，14-5-7>0，这个项目也是值得执行的；但如果选择高成本，则14-5-10

但假设政府领导人通过一些项目可以获得一些额外的好处，那么地方政府就有可能推行成本较高的项目来获取其政绩。从中央政府的角度，要使公共投资发挥最大效应，就要遏制这种高成本项目的发生，就要让地方领导人不能推行高成本的项目，因为它们没有任何社会效益。

此处要考虑两种情况。第一种是承包方没有能力承受这个项目的金融风险，另一种情况是承包方能够承受项目带来的风险。在不能承担风险的情况下，要根据成本补偿的合同机制，允许承建商在偿还项目成本的同时额外获得一点利润。假设利润是1，中央政府可以给地方政府设置一个开支上限（假设这个上限是13），在这样的情况下，当成本低的时候，承包商便愿意接这个项目。因为项目的成本是4+5，只要政府支付10，承包商就能获得1的盈利。这样一来，项目成本低又有好的社会效益。但是如果成本高的话，承包商就不愿意介入了，因为政府支出的上限只有13，不够覆盖项目成本。这样一来，可能在政绩上对地方政府有好处，但是对社会没有好处。

在成本不确定的情况下，承包商不接受这样的一些项目，因为他们担心如果成本太高自己就会亏本。所以在承包商必须承受风险的情况下，政府开支限额会使得项目建设方案有瑕疵。

我们假设承包商能够承担部分金融风险，中央政府继续设置一个开支限额，如13，地方政府可以和承包商签订一个固定价格的合约，即无论何种情况都支付13的报酬。这样一来，即使成本是不确定的，承包商也愿意接受，因为他所预计的平均成本为5+7，比13要少，所以不管是在成本低或成本不确定时，承包商都愿意接这个项目，但是如果他明确知道这个项目成本高的话，那就不一定了。所以，给地方政府设定开支限额，能够促使其选择有良好社会效益的项目。

值得注意的是，对于承包商而言，他愿意接受这些风险，纯粹是因为得到了激励，而不是源于他最终能获得多少分成。

传统的采购合约，第一阶段和第二阶段的承包商分别是两家企业，那么适用于PPP固定价格的合约对其就不合适。因为当我们完成了第一阶段，进入到第二阶段之前，第二阶段的承包商已知道成本的高低，这样就没有任何机会再去参与一个成本不确定的项目。

这样一个PPP的模型之所以实用，是因为承包商知道它背后的结果是不确定的，他愿意承担风险。如果承包商在第二阶段已经知道这个成本，前面提到的算法和原则就都不成立。对于未来而言，这种PPP的模式是非常重要的，它能够让政府和民营或者社会资本一起合作。同时，它也能够让地方政府、民营承包商、中央政府去思考自己所要的东西。

（作者为哈佛大学教授、2007年诺贝尔经济学奖得主。本文是他在第三届大梅沙中国创新论坛上的发言，授权《中国经济报告》独家发表，李大巍译）