区农村药品“两网”建设调研报告

农村药品“两网”建设，是国务院、省、市人民政府适应新时期农村发展的要求，开展的一项民心工程、德政工程，它从根本上保证了广大农民用药安全有效，对于维护农民的身体健康和用药企业的合法权益，促进全面建设小康社会具有十分重要的意义。从2005年9月起，我局逐步在全区范围内开展农村药品监督网络和供应网络建设，通过4年的努力，全区药品流通环节明显减少、药品质量显著提高、药品价格有所降低、农民购药日益方便。为纵深推动我区药品“两网”建设，今年局党组再次组织了专题调研。通过深入乡镇卫生院、社区卫生服务机构、村卫生站、药品经营企业实地检查、座谈，听取乡镇政府关于“两网”建设工作情况介绍，对我区药品“两网”建设工作进展现状有了更全面的掌握。

一、“两网”建设的基本情况

巴州区幅员面积2565平方公里，辖48个乡镇，3个街道办事处，812个村（居）民委员会，总人口128万人，其中农村人口108万人，占总人口的84％。现有药品生产企业3家，药品批发企业及分支机构23家，药品零售单店17家，药品零售连锁门店845家，其中县以下493家。药械使用单位1684家，其中县以上医疗机构11家、乡（镇）卫生院90家、民营医院18家、计生服务指导站51家、学校、厂矿医务室12家、村卫生站1307家、个体诊所196家。

（一）监督网络建设情况。巴州区现有药品监管机构为巴州食品药品监督管理局，编制21人。2005年，为填补区以下无药品监管机构的空白，解决药品监管面大、监管人员少的困难，巴州食品药品监管部局在乡村聘请了52名药品监管协管员和834信息员（主要职责是调查、收集和报送药品相关信息）协助搞好本辖区的药品监督管理工作。2006年，为整合农村食品药品监管资源，加强对农村食品药品监管工作的领导，全区48个乡（镇、办）相继成立了以乡（镇、办）分管领导为组长，相关部门和村（居）委会负责人为成员的食品药品安全工作领导小组，并下设办公室于乡镇卫生院。

（二）供应网络建设情况。我区农村药品供应主要由药品批发（连锁）企业及分支机构和乡镇卫生院（调剂部）承担。全区23家药品批发（连锁）企业及分支机构参加了农村药品供应，供应方式主要有药品批发企业直配和连锁两种方式，以药品批发（连锁）企业直接将药品配送到乡村卫生院（室）、个体诊所和药店为主。

通过对农村药品“两网”4年来的建设，使农村药品安全工作得到了加强：一是农村药品市场得以有效规范，农村药品质量更有保障，农民群众用药更加安全；二是规范了药品供应渠道；三是农民群众用药更方便；四是农民群众用药更经济；五是通过培训和宣传，乡镇及村一级药品管理人员基本撑握了药品安全和监管知识，对药品安全重要性的认识有了很大的提高，农村人民群众安全用药意识和企业依法生产经营药品的意识增强。

二、“两网”建设中存在的困难和问题

虽然我区药品两网建设工作取得了一定的成绩，但从调研的情况看，药品的供应和监管还存在着一些亟待解决的问题。

（一）认识不到位。国务院办公厅《关于进一步加强药品安全监管工作的通知》（〔2007〕18号）中明确指出：“地方各级人民政府要对本地区药品安全工作负总责。”部分乡镇政府领导认为食品药品监管部门属垂直管理部门，人、才、物都垂管了，工作就应该垂管，故凡是涉及药品安全的工作，如“两网”建设均是垂直部门的工作。有的乡（镇）政府认为政府没有药品监督执法权，不能开展药品监督管理工作，混淆了行政管理权与行政执法权。由于存在这些认识误区，导致乡镇政府对“两网”建设乃至药品安全工作重视不够，大多数乡镇分管领导对辖区内药品安全情况不了解，区级食品药品监管部门与乡（镇）政府协调沟通难度大。

（二）投入不足。由于乡政府对药品安全认识不到位，导致投入不足。一是人员投入不足。乡村卫生人员缺乏，有卫生人员的也多是以前的“老医生”，由于业务水平底，报酬少，工作积极性不高，不能满足农村群众就医购药的需要。二是经费投入不足。多数乡镇在药品安全上没有投入，“两网”建设乃至药品安全工作没有当地政府的经费支撑，仅靠部门很少的经费来维持，农村药品安全得不到有效保障，药品安全的培训和宣传不到位，乡镇药品协管人员对药品知识不了解，农村人民群众安全用药意识淡薄，自我保护能力差，给药品制假售假者提供了机会。

（三）乡（镇、办）食品药品安全工作领导小组的作用没有得到充分发挥。乡镇食品药品安全机构不健全，制度不完善等原因导致工作不实，作用没有发挥出来，加之乡村药品监管信息员为兼职，无额外报酬，工作积极性不高，监督网有名无实，对乡村涉药单位的日常监管处于空白，乡村药品安全得不到有效保障。

（四）农民就医购药难。新型农村合作医疗制度是解决农民看病难看病贵的有效途经，但在乡村，由于合作医疗报销范围限于乡镇卫生院或少数村卫生室，广大农民群众为了购药能报销，都要到这些地方购药，增加了医疗机构的工作压力，不仅农民购药不方便，还增加了成本。同时新型农村合作医疗制度实行后，乡村药店由于不属报销范围而生存困难，数量逐渐减少，农村药品供应点随之减少。农村最边远、落后、贫困的村，看病购药更难。

（五）乡村医疗机构药品管理混乱。由于乡镇卫生院和村卫生室药学人员缺乏培训，药品管理知识陈旧，业务能力水平低，相当部分乡镇卫生院药房卫生脏乱，药品摆放混乱，分类管理不规范，处方没有按要求保存到规定的期限，药品储存达不到基本要求。

三、对进一步做好药品两网建设工作的建议和打算

药品“两网”建设工作，其出发点和落脚点是实现农村广大群众用药放心、安全、方便。做好药品“两网”建设即关系到广大群众的用药安全和健康，也是食品药品监管部门为民办好事、办实事的具体体现。因此，我们建议进一步做好以下工作：

（一）提高认识，加强领导。药品是一种关系人民群众身体健康和生命安全的特殊商品。“两网”建设是药品安全和实施药品放心工程的一个重要组成部份，是保证农村药品安全的重要举措，是新型农村合作医疗和社会主义新农村建设的重要基础。建议区、乡两级政府进一步加强组织领导，把药品安全工作纳入重要议事日程，切实担负起保障本地区药品安全的责任；高度重视“两网”建设工作，把药品安全列入大安全范畴来抓，并与新型农村合作医疗工作一起列入政府工作考核内容。

（二）拨入必要经费，保障工作正常开展。设立药品质量举报奖励基金，给“两员”适当的报酬，投入必要的工作经费，以调动“两员”的积极性，巩固已形成的监管网络，推动两网工作深入开展。建议区、乡两级政府根据财力把药品安全工作经费纳入当地的财政预算，解决“两网”建设工作必需的工作经费。区政府要增加乡村卫生人员的投入，采用公开招考的方式充实乡村卫生和药学人员；增加经费的投入，适当提高村级卫生人员报酬，稳定农村卫生队伍；食品药品监管和卫生行政主管部门要督促乡镇卫生院逐步改善药品储存条件，建设规范药房。

（三）加大宣传，强化培训。一是利用各种形式，围绕科学用药、安全用药等主题，经常性地对人民群众开展宣传活动，提高农村群众药品安全意识和自我保护能力，使制售假劣药品行为无立足之地。建议区、乡、村三级要进一步加大对药品安全知识的宣传，形成公众关心“两网”建设，重视药品安全的良好氛围；二是加大培训力度，普及药品监管法规、监管业务和药学知识。要经常性组织“两员”和乡村医疗机构的从业人员进行培训，广泛宣传药品监管法规，提高“两员”和乡村医疗机构从业人员的业务能力和药学知识水平。

（四）健全机构，加强监管。在现行的体制下，乡村药品市场的日常监督管理还得依靠乡村两级，所以，要充分发挥乡（镇、办）食品药品安全领导小组的作用，强化行政监督。建议一是进一步健全乡（镇）食品药品安全领导小组，统一把村（居）委会负责人和村卫生人员纳入领导小组成员，并把领导小组成员作为药品监管信息员；二是把药品安全作为乡（镇、办）政府的重要职责来履行，完善领导小组例会、工作、信息反馈、信息报送奖励、信息员培训、检查等相关制度，并严格执行，保障信息畅通，进一步规范领导小组的工作；三是要设立固定办公场所和相应设施，解决必要的办公经费，建立工作档案；四是进一步做好宣传、培训和日常监督工作，区相关部门要加大对乡镇工作的督促。

（五）整合资源，合理布点。建议一是把“两网”建设工作与新型农村合作医疗工作有机结合起来，将乡村有条件的药店和村卫生站纳入新型农村合作医疗的报销范围，最大限度地方便农民群众就医购药，解决乡村药店和村卫生站生存难的问题，让非法的乡村诊所没有生存的空间；二是把“两网”建设工作与“万村千乡市场工程”结合起来，在农家店设立非处方药专柜，合理布点，扩大农村药品供应面；三是在每个村规划至少设置一个药品供应点（村卫生站或药店或药品专柜），对有房屋和卫生人员的村要设立固定的村卫生站，对没有村卫生室和药店的村，应做好规划，逐步解决。