我国邮政改革路径的探讨

[摘　要]邮政改革10年来，成效明显，但也暴露出很多问题，改革进程已经到了攻坚阶段，如何处理好这些问题，选择一条稳妥有效的发展路径，是决定改革成败的关键。本文通过对邮政现状和上述问题的分析，试图探讨邮政改革可能的路径，为今后的改革作一定的参考。

[关键词]邮政改革 专营 补贴 路径

我国邮政改革始于1998年，经过近10年的改革和发展，邮政市场逐步开放，邮政事业取得了长足的进步，应该说邮政改革的成效是明显的。但改革过程中，仍有很多问题待解，如专营问题、普遍业务的补贴问题、市场的进一步开放、民营快递公司的参与等等这一系列问题，都影响着未来改革的走向，也是事关邮政效率和公平的决定性因素。

一、 我国邮政业现状

中国邮政集团公司是大型国有独资企业，成立于2007年1月，业务包括普遍服务业务、竞争性业务（包括快递和物流业务）和邮政储蓄业务三大部分。中国邮政集团是邮政市场的全面参与者，处于主导地位，因此，我们根据中国邮政集团将业务划分板块的标准，对涉及到的相关市场的现状进行分析（在此不讨论邮政储蓄问题）。

1.普遍业务服务。《万国邮政公约》将普遍业务服务定义为“以合理的价格在领土的每一角落提供经常、优质的基本邮政业务”，对我国来说包括普通消费者私人信函和机要通信、义务兵通信、党报党刊发行、盲人读物寄递等特殊服务的实施。目前，普遍业务服务由国家委托中国邮政集团公司实行专营，其他企业不得从事。世界各国的经验数据表明，函件包裹业务大都处于亏损状态，随着新技术的发展，人们对这类服务的需求不断降低，导致整个普遍业务服务市场大幅萎缩，而且大多数需求来自于交通不便的乡村和偏远地区，单位成本较高。

2.竞争性业务。

竞争性业务是指直面市场竞争的业务，包括商业信函、速递、物流、报刊发行、信息、集邮等业务，其中，最主要的是现代速递业。竞争性业务参与主体除了中国邮政集团公司外，还包括其他国有快递公司、大量的民营快递公司和国际快递巨头。民营快递公司和跨国大型快递公司的参与，极大的刺激了快递市场的发展，提升了效率，以同城快递为例，在经济发达地区人们已经很少会用EMS，而是选用民营快递公司。

二、 邮政专营范围扩大的影响

邮政专营，特别是普遍服务实行专营在部分人看来是理所当然的，但邮政专营范围的扩大会产生一些消极影响：

1.邮政整体效率低下。邮政效率低下已成为不争的事实。以一封平信为例，根据中国邮政计算，一封平信的成本为1.36元，现行的邮政资费为0.80元，即每封信亏损0.56元。而在竞争相对充分的快递行业，民营快递在同城业务、国际快递巨头在跨国快递业务中所体现出来的效率更是中国邮政无法企及的，EMS最低收费20元，承诺48小时到达，而一般的民营同城快递的价格是5-10元，而且承诺当天可达。

2. 进入壁垒的设置影响公平。邮政改革前，政企不分，借助于邮政法赋予的专营权和邮政主体的行政权，邮政局可以轻易的对进入者设置进入壁垒，高效的民营快递业开展的大多数业务基本处于灰色地带，只要邮政局不高兴，就不能开展业务，造成的结果就是高效的市场主体无法得到公平的进入机会，整个邮政行业只能维持在低效率的水平上运行。而如此高质量的垄断权力，极易滋生寻租现象，并且邮政内部机构臃肿、人浮于事的现象也就无可避免了。

3. 邮政垄断力被轻易延伸。邮政部门通过扩大专营范围或捆绑销售的方式使其垄断力轻易延伸到其他行业或产品。在具体业务层面上，邮政部门通过捆绑销售的形式延伸其垄断权力，如邮政部门要求使用提供的统一包装箱，且其价格昂贵，就属于这种情况，而一旦专营范围确定，那么在专营范围内的物品的邮寄是没有选择的。

三、 影响邮政改革的因素

现有改革模式的弊端和改革的限制因素归纳起来主要有以下几点：

1.政策性负担的补偿机制不完善。政策性负担需要国家给予补贴，目前财政部对邮政普遍服务业务的补偿并没有明确数字，而补贴的前提是将政策性负担与经营性亏损区别开来，在维持邮政局比较高的垄断，给予大量的专营权的情况下，做到这一点是非常困难的。

2.现在改革的思路是合理界定邮政专营范围，也就是从根本上否定放弃邮政专营的思路。而专营并非高效提供普遍服务的必要条件，各国的邮政私有化经验证明，在专营之外，人们可以采取的方式可以是多样的，而且可能更高效。

3.信息不透明，披露制度不完善。信息不透明源自于披露制度的不完善，是一贯的官本位和计划经济思维的体现，而良好完善的信息披露制度是改革成功的基础，也是正确决策避免腐败的关键。

四、 邮政改革的可能路径

普遍邮政服务的补贴问题如何解决是改革方案要考虑的关键因素。归纳起来，主要有以下几种补贴方式：一是直接补贴，就是由政府财政拿钱出来，直接补贴给邮政企业。二是间接补贴，又分为两种：普遍服务补偿基金方式和扩大专营范围方式。

在补贴问题之外，另一个改革要考虑的关键因素是普遍服务的“官办民办”问题，官办就是由政府直接提供这项服务，民办则是指政府通过购买其他社会资本提供的服务，满足人们的基本邮政需要。

综合考虑以上两个方面的因素，我们大致可以提出如下几种可能的邮政体制改革方案：

1.保留专营权，由政府在专营范围内垄断开展普遍邮政业务，再附加上其他相关业务弥补亏损。

2.保留专营权，由政府在专营范围内垄断开展普遍邮政业务，由财政或收取的普遍补偿基金补贴亏损。问题是，亏损仍是不可确定之数，仍然是一笔糊涂帐。在此情况下，对中国邮政的希望和要求也仅限于公司治理的改善。

3.保留专营权，政府运用特许经营的方式，通过招投标的方式定期确定普遍服务商，投标价格为补贴金额，价低者得，但中标企业只能开展专营范围内的业务，补贴的来源与2方案相同。该方案的高明之处在于不问亏损有多少，但将亏损与补贴清清楚楚定了下来，至于补贴完后是否还亏，特许经营企业最清楚，亏损的买卖是没人干的，在该企业产权清晰的前提下，如果亏损就要退出，而补贴金额是通过招投标确定的，既保证了机会公平，又保证了价格尽可能的低。在此情况下，中国邮政的处置有两种方式：第一种是私有化，就是先从产权上清楚界定，然后大家处于同一起跑线争夺专营权。第二种是先放开市场，暂时不谈产权问题，与市场上其他企业一起参与竞标。总的来说，该方案最大的难题是中国邮政这一主体自身的改革，但该方案是比较彻底的一种改革模式，笔者也颇倾向于该模式。

4.不保留专营权，无论是普遍服务还是与邮政相关的竞争性业务，都由市场提供，对开展普遍服务的企业提供财政补贴，方式仍然是招投标，中标企业不限一家，至于企业亏损与否与政府无关，这完全是市场化路子。

综上所述，充分考虑改革中存在的各种问题和限制改革的各种因素，选择一条高效又不失公平的改革路径是一种理想状态，而效率和公平是判断改革成败的最重要标准。

参考文献：

［1］国家邮政局网站.

［2］常丹红.中国邮政：从何时突围.中国经济快讯周刊.2001，8.

［3］李学栋.论邮政改革的普遍服务前提.《邮政研究》.2006，（3）.

［4］刘世锦.中国邮政体制改革研究.《中国经济时报》.2003，10.

（作者单位：中央财经大学经济学院）