稳步推进政府预算绩效管理的有效途径

摘要：推进政府预算绩效管理，提高财政资金使用效益，是从中央到地方的各级政府部门和行政事业单位面临的新课题。我国预算绩效管理工作还处在初步阶段，还存在一些问题，绩效观念不强，法律法规相对缺失，绩效评价体系不完善，绩效评价结果不公开，激励约束机制不够健全，等等。因此，有必要研究制订出稳步推进预算绩效管理的有效途径，加大政策宣传力度，完善法律法规，建立问责机制，充实完善绩效评价指标体系和评价机构，土壤，防范廉政风险，建立基础信息数据库，向社会公开预算绩效评价结果，对评价结果进行综合应用，等等，确保财政资金用在刀刃上，促进国民经济持续健康科学发展。

关键词：推进 政府预算绩效管理 有效途径

绩效管理起初是企业管理的一种方法，其目的是通过绩效考核提高企业的经济效益。绩效管理理念由企业引入政府管理领域，最早在1949年由美国政府提出，真正开始运用是在20世纪70-80年代。通过为政府支出管理设定量化的效果目标，评价公共服务质量和公共支出效果，并将效果与财政支出有机联系起来，促使政府部门降低成本，改进管理。2013年，党的十提出“提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”，加强预算绩效管理是中央的要求，也是社会的呼声，同时也是财政工作的需要。如何稳步推进政府预算绩效管理工作，促使从源头上防治腐败问题的发生，确保政府行为更加为民、务实、清廉、高效，强化政府预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，做到少花钱、多办事、向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，便是我们当前面临的重要课题。

一、当前政府预算绩效管理存在的主要问题

我国预算绩效管理工作开展十多年来，取得了一系列发展成就，积累了丰富的实践经验；但客观讲，制约预算绩效管理发展的较严重的瓶颈不可忽视，目前，我国预算绩效管理工作开展不平衡、不协调的矛盾还很突出，具体体现在以下几个方面：

（一）政府预算绩效管理理念没有深入人心

由于我国的财政管理工作基本继承以往的传统，过去的管理理念与现代社会发展的需求不相符合， “重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的思想还一定程度存在。过于注重投入，忽视了效率和效益，导致财政管理工作难以真正发挥其作用，因此，现代预算绩效管理理念，无论是政府、财政部门，还是各行政事业单位领导、项目管理人员、财务人员及全体干部职工，还没有真正深入人心，还没有完全统一思想，形成共识，更谈不上上下联动，统一行动了。

（二）政府预算绩效管理制度体系相对缺失

目前，政府预算绩效管理制度体系不健全，没有建立全国统一的绩效问责机制，没有相应的处罚条例，导致执法力度不够，无法可依，追责不到位。当前，我们国家已制定的法规有：2011年，财政部出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预【2011】285号）；2012年新修订的《行政单位财务规则》（财政部令2012年第71号）第二十三条中明确要求：“行政单位应当加强支出的绩效管理，提高资金的使用效益”；《事业单位财务规则》（财政部令2012年第68号）第二十六条中明确提出：“事业单位应当加强支出的绩效管理，提高资金使用的有效性”；还有由财政部2012年11月颁发，于2014年1月1日起施行的《行政事业单位内部控制规范（试行）》第二十四条提出：“单位应当加强预算绩效管理，建立‘预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用’的全过程预算绩效管理机制”等。但是，上述法规只是对单位就预算绩效管理工作提出了要求，对预算绩效管理的法制保障力度不强。

（三）绩效评价体系不完善

一是没有全国统一的预算绩效评价标准；二是没有科学完整的分类别支出项目绩效评价指标体系，例如，财政固定资产投资项目就没有具体的绩效评价指标体系，近期效益如何，长期效益怎么样，等等。绩效评价指标体系中的一些个性指标也不完整，不具体，没细化，较笼统，例如，绩效评价指标体系中“项目绩效”的“环境效益”指标就没有具体的数量指标去衡量，只能说效果明显或不明显，或较为明显。同时，如果在个性指标中增加一些具体的指标，如“社会影响”指标等，那就更加完整了；三是没有权威的第三方评价机构。按照现行规定，各级财政部门和预算部门（单位）是绩效评价主体，第三方评价机构市场影响还很有限。因此，绩效评价结果公信力和权威性受到影响

（四）绩效评价结果未公开

绩效评价结果未向社会公开，很难做到公开透明，社会各界无法监督。

（五）激励约束机制不健全

由于没有激励约束机制，绩效评价结果没有与单位部门预算安排有机结合；评价结果好与坏，在预算安排上没有区别，并不影响部门预算，导致单位对预算绩效管理工作不够重视，对财政部门的评价结果也是抱着无所谓的态度。在约束机制缺失的情况下，财政资金支出很容易成为腐败的温床。据中央纪委监察部官方网站通报：截止2013年12月31日，全国纪检监察机关共查处违反中央八项规定精神问题24521起，处理30420人，其中给予党纪政纪处分7692人；查办县处级以上干部违纪违法案件处理6400多人，占查处总人数的36.3%；查办农村腐败案件8.3万件，处分8.3万人。全国纪检监察机关共给予违纪政纪处分人数高达18.2万人（摘自中央纪委监察部官方网站2014年1月9日18时07分的文章《“老虎”“苍蝇”一起打―十以来查办案件工作综述》）。分析这些案件，其中就有部分案件与 “三公”经费项目、“会议费”专项、“课题研究”专项、楼堂馆所建设等项目支出有关。

一、稳步推进政府预算绩效管理的有效途径

（一）加大对预算绩效管理工作的宣传力度

应在各级党校、干部行政管理学院、会计（审计）学院开设预算绩效管理课程，对各级干部开展预算绩效管理知识培训；通过新闻媒体、网络加大对预算绩效管理政策的宣传力度；组织开展预算绩效管理知识竞赛；从领导干部到一般干部，要做到人人知晓，让预算绩效管理理念深入人心，形成人人讲绩效，重绩效的工作氛围，并转化为自觉行动。

（二）可结合本地实际建立绩效问责制度

中央应完善法律法规，建立统一的绩效管理问责制度。在中央没有出台统一的法律法规制度以前，各地可以根据本地实际建立绩效问责机制，各级政府要将预算绩效管理作为实施行政问责的重要依据，充分体现财政资金使用主体责任，形成“用钱必问效、无效要问责”的权责机制。建立预算绩效考核机制，将预算绩效管理工作纳入各级人民政府对下级政府和部门（单位）的年度工作目标责任制考核。对预算绩效管理工作开展不够主动，绩效评价发现问题、达不到绩效目标或绩效评价结果较差且不进行整改或整改不到位的下级政府和预算部门，按照有关规定对相关负责人约谈问责。

（三）建立单位绩效管理基础信息数据库

基础信息包括单位基本概况；同行业标准，即与绩效评价相关的同行业过去和现在的各项指标完成情况；单位历史标准，即与绩效评价相关的历史上的各项指标完成情况；单位现在各项指标完成情况；其他必要的相关资料，等等，为绩效评价提供第一手资料。此外，还要建立第三方评价机构信息库等。信息资料数据库还要注意每年补充新的内容和信息。

（四）充实完善绩效评价指标体系和评价机构

为了提高预算绩效评价的公信力和权威性，一是必须制定全国统一的操作性强的预算绩效评价标准；二是制定科学完整的分项目类别的预算绩效评价指标体系，三是在绩效评价指标体系的“项目绩效”子项下增加“社会影响”指标，用来考核评价该项目支出对社会的影响程度或社会效应；四是聘请与评价对象无隶属关系或利益关系的第三方力量进行评价，第三方评价机构包括专家学者；社会中介机构，如会计师事务所、资产评估机构、行业咨询公司等；各级审计部门和财政监督机构；各级人大、政协、新闻媒体等。各级审计部门可以尝试预算绩效审计，各级财政监督部门可以开展预算绩效监督。预算绩效评价方法实行重点项目评价和全面评价相结合。对于各级党委政府关心，关系国计民生，社会高度关注，财政资金投入量大的项目可以实行重点评价。

（五）土壤，防范廉政风险

向全社会公开绩效评价结果和“三公”经费预算，涉及国家秘密和安全的项目除外；严控“三公”经费、会议费，合理安排“课题研究”专项资金，停止所有楼堂馆所项目建设，对财政投资的项目实行“三审制”，是土壤，防范廉政风险的有效途径。所谓“三审制”，就是对于所有达到50万元的财政投资支出项目实行由单位“初审”，财政局财政投资评审机构“复审”，审计局下属的政府投资业务审计部门“终审”的制度；也可以将财政投资评审机构和政府投资业务审计局合署办公，对没有经过“终审”，但经过了“复审”程序的项目只能按照合同支付合同价款的75%，对于经过了“终审”程序的项目可以支付到“终审”结果的95%。上述措施，对于提高财政投资项目资金使用效益，从源头预防腐败，加强监督能起到关键性作用。

（六）对绩效评价结果应进行综合应用

对绩效评价结果的综合应用，是预算绩效管理落到实处、取得实效的关键，也是全过程预算绩效管理工作的落脚点。应根据绩效评价结果，分类采取措施，有奖有罚，奖罚兑现。实行项目绩效目标与部门预算同申报，同审核，同批复。对绩效评价不合格的项目，应由当地财政部门向同级政府主要领导报告，责令停工，同时财政部门不予安排项目支出预算，对实行财政国库集中支付的单位，国库集中支付局应停止办理支付款项；对于需要改进的项目，提出优化改进建议或下达整改通知书，责令整改；对于绩效评价结果为优秀的项目，应报同级政府给予通报表彰；对于评价不合格的项目，还要上报同级人大、政府、上级财政部门，情节严重者，应追究相关人员的责任。

我们要把稳步推进政府预算绩效管理作为提高政府公信力和执行力的重要手段和措施，要通过采用上述有效途径来切实解决预算绩效管理工作中存在的问题，坚持厉行节约，确保财政资金用在刀刃上，保障和改善民生；从源头预防腐败，加强监督，防范廉政风险；坚持党的群众路线，切实做到为民、务实、清廉、高效，促进国民经济持续健康科学发展。

参考文献：

[1]全过程预算绩效管理基本知识问答.财政部编写.经济科学出版社出版，2013；10

[2]财政支出绩效评价管理暂行办法.财政部财预【2011】285号

[3]行政单位财务规则.财政部令2012年第71号，2012

[4]事业单位财务规则.财政部令2012年第68号，2012

[5]行政事业单位内部控制规范（试行），财政部.2012；11

[6]“老虎”“苍蝇”一起打―十以来查办案件工作综述.（中央纪委监察部官方网站2014；1；9