我国大学章程制定程序浅析

摘要：大学章程是学校依法治校、自主发展的必然要求，是现代大学制度的应有之义。而正当程序才能有效保证章程的合法性和完整性，才能使得章程的作用更好地发挥。但在实践中，章程中欠缺程序性规定，使得章程的有效性受到质疑。我们要通过正当的程序制定章程，并且在章程中规定程序性条款，保证章程的可信度和有效性。

关键字：大学章程 正当程序 制定

大学章程是大学成立的必备要件，它上承《高等教育法》，下启学校的规章制度，在大学的建设和管理中发挥着重要作用。《教育法》和《高等教育法》都对大学章程的制定做了明确规定。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》也强调要“加强章程建设，各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校；学校要建立完善符合法律规定的学校章程和制度，依法履行教育教学和管理职责”。各校已将章程建设提上日程。可在这过程中也暴露出一些问题。其中关于制定章程的程序存在着一些不足和欠缺，它制约着章程作用的发挥。

1．制定程序正当性的必要性

大学章程是实体内容和程序规范的统一体。章程的制定需要正当的程序。同时章程的制定和修改程序是论证其本身合法与否的根据，只有通过正当程序制定的章程才能获得校内师生的普遍服从。

首先，章程的程序性内容为学校各方参与学校管理提供了依据，提供了更多的渠道参与管理，同时也提高了管理行为的可接受性和有效性。更重要的是，在我国现在高校存在的行政权力和学术权力不均衡的情况下，正当的程序能够使得学术团体广泛的参与章程制定，参与学校管理。

其次，章程通过正当的程序制定影响着学校办学自的落实以及学校与政府、社会的关系。通过正当程序制定的章程，才能使得章程更具信服力和更具威信。我国教育法规定，学校可依据章程自主做出管理决策，组织实施管理活动，不必事事请示主管部门或办学者。只有以正当程序制定，才能使得高校真正地落实办学自。

第三， 正当程序制定的章程是高校依法治校的重要保证。依法治校是高校必须恪守的一项重要准则，也是反映学校教育管理水平和国家教育发展水平的一个重要标志。章程本身就具有程序正义的含义，是高校宪法。因此章程就像宪法是国家依法治国的依据一样，章程是高校依法治校的依据。而程序正义是法律是否有公信力的关键，因此我们制定章程要依据一定的程序，只有这样，才能使依法治校有法可依。

第四，正当程序制定的章程能够更好地完善现代大学制度。袁贵仁教授指出，建立现代大学制度，根本在法治。[1]作为大学根本法的大学章程是对大学治理法治化的结果，它有利于我国现代大学制度的建立，是现代大学制度建设的重要内容。

2. 我国大学章程制定程序的现状及存在问题

在《中华人民共和国高等教育法》中27、28及29条规定：“申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程等材料。并从学校名称、校址，办学宗旨、规模，学科门类的设置等十个方面具体规定了高等学校章程应当规定的事项。章程的修改，应当报原审批机关核准”。但没有对大学章程的产生、执行等的程序作相应的规定。

从我国目前几所大学制定的章程来看，它们制定章程的程序也不尽相同。北京化工大学章程规定：本章程经学校教职工代表大会审议，由中国共产党北京化工大学代表大会讨论通过，报教育部备案。本章程的修改须经中国共产党北京化工大学代表大会三分之二以上参会代表通过。中国政法大学章程规定：本章程经校教职工代表大会审议通过后生效，报教育部备案。本章程需要修改时，由校长向教职工代表大会提出要求并说明需要修改的理由，章程修正案由学校教职工代表大会审议通过后生效，并报教育部备案。吉林大学章程规定：本章程经校务委员会和学校教职工代表大会审议，由中国共产党吉林大学代表大会讨论通过，报教育部备案。本章程由中国共产党吉林大学代表大会修改。代表大会闭会期间，中国共产党吉林大学委员会可对本章程进行部分补充和修改。

综观我国现已出台的大学章程，程序性条款数量少，而且规定简单。对于章程的制定基本上可分为三种：由校长颁布；由党委会制定；由教职工代表大会讨论决定。对于章程的修改，基本都是一笔带过。大学章程在程序上存在着明显的缺陷和不足，缺乏完备的程序。如果程序不合理或缺乏程序性规定，就会使得章程的效力受到影响。

3. 章程制定程序的设想

程序公正是大学章程建立合法性的基本原则，是高校行政管理民主化的必然要求，是保证学校管理权正确、有效行使的重要手段。因此，遵循公正的程序是章程制定的重要法则，建立严格的管理程序可以更明确地规范管理行为、落实责任、防止差错，也体现着一种公正、公开和平等。[2]我国大学内部实行的是党委领导下的校长负责制，实行民主管理。因而，我国大学章程的制定与修改应该遵循以下一些程序：

首先，由校长负责提出，组建由学校各部门人员代表、学生代表、教师代表和社会人士代表组成的起草小组，这样才能使得起草小组具有代表性，保证制定的章程能够反映各方要求，反映学校的全方位情况。过程中可通过开展座谈会、听证会等形式听取各方意见。

其次，章程初稿完成后，交由校党委讨论同意。党委是学校的领导核心，而章程对学校又有着重要的作用，是学校的纲领性文件，因此由党委同意这一程序是不可少的，而且是必须的。

再次，校党委同意后，再交由教职工代表大会讨论审议通过。我国高校实行的是民主管理的形式，教职工代表大会即是教职工参与民主管理的主要形式。《高等教育法》第四十三条也规定：高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。

第四，教职工代表大会审议通过后，再提交党代会全票表决通过。

第五，党代会表决通过后，再经政府教育行政主管部门审查批准并备案。大学制定章程在一定程度上是处理政府与高校关系的一种手段。学校要自治，落实办学自，而章程为学校自主管理提供了依据。但高校又不能与政府完全脱离，应受政府的宏观管理，政府作为国家教育事业的宏观管理者有权对管辖的高校进行宏观管理。因此，章程经由政府主管部门审查批准是必经的程序。

第六，经主管部门审查批准后，章程则最终通过，但还要进行公布。获得批准的章程可以通过学校网站、学校报纸、章程单行本等多种途径向公众公开，采用把章程纳入学校的规章制度汇编、座谈会等多种形式，加大对本校章程的宣传力度，提高章程的公开度和透明度，让更多人了解学校章程。[3]

大学章程是学校设立必须具备的基本条件，严格、正当的程序，才能保证学校章程内容的合法性和完整性。使得学校的行为活动有序、有法可依，更加的科学、合理和规范，从而提高效率和办学水平，向世界一流大学进发。

参考文献：

[1] 袁贵仁.推进高教改革和发展建立现代大学制度[J].中国高等教育,2000(3).

[2] 覃晓舟.论我国大学章程的制定与实施[J].前沿,2010(20).

[3] 陈立鹏,杨阳.贯彻落实《教育规划纲要》全面推动大学章程建设[J].国家教育行政学院学报,2010(8).