中国式城市群

中国正在进行着一场人类历史上最大的造城运动，各地政府为进入城市群规划绞尽脑汁，于是，全国各地的城（都）市带、经济圈等概念呼之欲出

“城市犹如梦境：凡可以想像的东西都可以梦见，但是，即使最离奇的梦境也是一幅谜画，其中隐藏着欲望，或着隐藏着反面的恐惧，像梦一样。”卡尔维诺在其著名作品《看不见的城市》中如此描述道。

在21世纪已过去的10年中，中国的经济以其特有的方式狂飙突进，随之而来的是城市化进程的高速推进。联合国的《世界城市化展望2009年修正版》显示，目前全球超过50万人口的城市中，有四分之一在中国。中国的城市化水平也从1980年的19%跃升至2010年的47%，预计2025年将达到59%。专家预计，2040年的中国城市人口将超过10亿人。

1998年，中国著名新锐杂志《新周刊》曾如此写道，“一座城市就像一个人，虽然不可能十全十美，但有着自己特殊文化品格和精神气质的城市肯定是最让人喜欢的城市，也是最让人难忘的城市”。

15年后，中国的城市体合纵连横，环渤海、长三角、珠三角托举出三组城市群，中部、西南的城市跃跃欲试。新一轮城镇化规划正在制定中，而城市群作为未来城镇化发展的主体形态被赋予更多关注。

中国正在进行着一场人类历史上最大的造城运动，各地政府为进入城市群规划绞尽脑汁，于是，全国各地的城（都）市带、经济圈等概念呼之欲出。

中国城市群的前世今生

1957年，法国著名经济学家戈特曼（Jean Gottmann）教授提出“大都市圈”理论：由一两个大城市或特大城市作为一定行政区域的核心，辐射并带动周边范围内的一批中小城市，连接成为世界范围内有一定影响力、竞争力的区域城市群或城市带。

从这以后，世界前两大经济体美国和日本的城市群发展被国际上的专家看成是对这一理论的有力证明。但是中国的城市群在经过20年的发展后，仍然没有达到人们预期的高度。

20世纪80年代，城市群的概念和理论传播到中国，并随着推进长三角经济一体化的国家战略而备受重视。

关于我国城市群的发展现状，目前学界主要有四个版本，其中又可划分为学术版和政府版两类。学术版主要有两种，一是中国社会科学院《2006年城市竞争力蓝皮书》提出的15城市群；二是中国科学院地理科学与资源研究所《2010中国城市群发展报告》提出的23大城市群。政府版也主要有两种，可分为非正式和正式两种：一是2007年国家发改委课题组提出的10大城市群；二是住建部《全国城镇体系规划纲要》提出的三大都市连绵区和13个城镇群。以上研究大体上勾勒出中国城市群的发展现状与总体趋势。

2007年中共十七大报告重点强调了“以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”，转向借力于城市化自身的内生动力。

于是，全国各地积极规划城（都）市带、经济圈。值得注意的是，城市群不再强调行政区概念，主要是经济概念和文化概念。至今，在经济板块中独占鳌头的，还是环渤海、长三角、珠三角等三大都市圈，而效仿者数以十计。

2007年，国家发改委相关研究员在媒体撰文指出，“中国将形成十大城市群”，并预测若干年后，“中国五城市群可能进全球十强”。

2012年，一份《2010中国城市群发展报告》（中国科学院地理科学与资源研究所）指出，目前中国正在形成23个城市群，其中，长江三角洲城市群已跻身于国际公认的6大世界级城市群。

目前我国已经形成了10个城市群，分别是京津冀、长三角、珠三角三个部级城市群，以及7个已经形成一定规模的城市群，分别是辽中南、山东半岛、海峡西岸、中原、长江中游、关中、川渝城市群。按照发改委的目标，下一步京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群将向世界级城市群发展，在更高层次参与国际合作和竞争，另外再打造哈长、呼包鄂榆、太原、宁夏沿黄、江淮、北部湾、黔中、滇中、兰西、乌昌石等10个区域性城市群。

中国式城市群：行政之手与市场之手的博弈

过去的十几年间，中国一直处在城镇化的过程中，但主要是靠“卖地财政”发展，就是地方政府靠卖土地推动城市扩张和经济增长。

上海交通大学城市科学研究院教授刘峰表示，碰到过好多地方官员说，卖地就像办了一个印钞厂，想办事没钱，卖两块地就行了。现在之所以一听说重视城镇化，各地就准备大搞基建，房地产开发商也跃跃欲试，这种思维其实还是旧城镇化的思维，这跟官方对于土地财政的态度不明朗是有直接关系的。

国家发改委宏观经济研究院副院长刘福垣对此分析说：“最关键的一点在于中国的行政区划和经济区划是相互矛盾的，有非常尖锐的问题，行政区划定下的官员在执行经济区划的功能，完全割裂。”

刘福垣告诉记者，现在中国的行政体制，有15个行政级别，一个人在仕途上要有成就，那只能在每个级别上待两年左右，这就导致其为了争取自己的政治成绩，多搞形象工程，搞短平快项目，很难稳定心思从长远角度进行地区规划——长期项目的短期效应不好，政治成绩就没有了，这导致在客观上没有鼓励地方官员进行长远规划的动力。譬如现在把城市搞得比较漂亮，公路也修了，但有时候这种项目的延伸实用性不大。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎日前撰文指出，目前，一些省、市纷纷以省会、地市为中心，提出要构建各种不同的城市群。应该指出，城市群也存在着发展质量的问题，简单依靠在规划图上画圈圈，以及不恰当地通过行政力量捏合的许多所谓的城市群，存在许多问题，将会演变成未来的“城市群病”，主要表现在：一是有的地方的城市群规划不切实际地夸大资源的向心集聚，规划的科学性较差；二是城市群内部缺乏沟通协调机制；三是存在着重经济、轻生态的问题；四是城市群人口承接的功能没有完全发挥。

国家发改委调研报告显示，我国跨行政区的城市群合作协调机制缺乏。报告指出，在现行城镇行政体制下，不存在行政隶属关系的城市区域之间存在着严重的行政分割现象，基于地方利益的考虑，各地城市政府之间存在着激烈的非合作博弈，使得各城市政府之间的横向合作关系受到严重阻碍。

部分城市政府在行政区域范围内构筑自我封闭、自我配套的经济结构体系，有意识地限制生产要素的跨行政区自由流动，制约了区域性的公平、有序与自由竞争的统一市场形成，更限制了城市群、城市圈、城市带的发育壮大。

城市群主宰世界

中国科学院城市地理研究中心主任方创琳认为，由于经济活动高度密集，世界级城市群往往是一个国家或区域的经济核心区和增长极，也是最具活力和竞争力的地区，发挥国家甚至全球经济中枢的职能。具有完整的城市等级体系和现代产业体系，具有合理的国际分工协作体系，它的形成一定与世界经济重心的转移密切相关。

对于促进城市群一体化发展，国家发改委下属研究机构提交的研究报告指出，现行城市行政区划管理体制使得各城市以邻为壑，生产要素难以实现跨行政区流动，公共基础设施呈碎片化状态，难以共建共享。

上海交通大学城市科学研究院院长、教授刘士林称，克服发展模式上的简单化和粗放型，一是应精细规划。目前，我国城市群的规划不同程度地存在粗放简陋、相互因袭和大而无当等问题，不仅直接导致发展理念、发展路径的混乱，也带来城市群产业结构与空间形态的同质竞争。事实上，城市群的规划应基于自身独特的区位优势和资源条件，力求精细和专业，符合城市群内在发展需要。刘士林强调，在规划上，应摒弃浮华、回归理性，不能沉溺于“眼球效应”，从玩弄概念转向求真务实。二是应提高效率。在度过了早期相对比较无序的阶段后，当前我国城市群的发展应更加注重效率、内涵和质量，改变过去“摊大饼”式的模式，以加强内部管理、调整产业结构、转变增长方式为主要手段，科学处理城市区域与非城市区域的关系，综合考虑经济、交通之外的其他城市要素，提高城市群发展的效率。

华东师范大学长江流域发展研究院的沈玉芳教授则表示，如果不解决观念问题，仅仅从行政规划的角度去考虑是没有意义的。因为你今天可以把苏州划过去，明天可以把无锡划过去。如果不转变观念，没有一个全球生产的观念，单想靠扩大地域来发展一体化不能解决根本问题。

而民间的融合显然也是一个不容忽视的问题。中国人地域观念在很多情况下表现得很明显。河北省社会科学院的一位专家对记者说，比如河北和北京、天津合作，从一开始，可能就只是打下手的。配合没有问题，但是如果河北人在和京津两地人合作之时，遭遇歧视，那么区域内各行政区的信任感就很难建立，而这种民间的情绪性指标并非无关紧要，“很多时候政策都有了，但细节却足以毁掉一切。”