城乡统筹视角下的规划用地分类探讨

【摘要】随着我国人口基数的逐渐增大，我们对土地的需求也越来越大，因此合理地使用土地成为我们目前所关注的问题。如何科学把握城乡统筹视角下的规划用地分类的内在规律，切实做好城乡建设工作，更好地适应城乡的推进趋势，适应人类生存发展的要求，成为当前的一项紧迫任务。

【关键词】城乡统筹；城乡规划；用地分类

中图分类号：TU984文献标识码： A

一、前言

随着城镇化进程的加快和城市规模的不断扩张,除了城市经济总量和人口规模不断增加之外。各种城市问题也随之而来，并且在这一过程中存在所谓异速增长的规律即城市问题随着城市规模的增加。并不是呈现线性增长的趋势，而是呈现加速增长的态势。从某种角度来说,这种客观规律是众多规划空间管制失灵的根本原因。这需要我们更多地从城市之外来探讨和解决城市问题，需要从区域的角度和城乡统筹的角度来思考城乡规划中的用地分类。

二、目前城乡发展现状和问题分析

我国城乡二元结构长期存在并呈现加剧的趋势。与城市相区别，乡村指的是城市以外的一切地域，严格来说是指城市建成区以外的空间地域。城乡人口分布、职能、土地利用的特征及相对隔离程度等背景差距引起了城乡差异性发展。乡村的发展为城市的发展提供了资金和人力资源，乡村基础设施发展落后，各种社会保障没有落实，这样发展下去不利于社会的整体发展，也会带来各种社会矛盾，乡村与城市真正平衡发展、平等发展很难做到，但我们要为这种平衡发展创造条件，尽量减少这种不平衡。

鉴于城乡功能互补、互利的共生模式，我们应当为实现城乡统筹，平衡发展创造条件，探索统筹规划方法，避免城市规划与乡村规划的脱节。由于二元结构的复杂性和长期性，城乡统筹是一个漫长的过程，在这个过程中，一方面需要坚持市场机制在资源配置中的基础性作用，另一方面需要充分发挥政府宏观调控的作用，城乡之间需要加快包括产业、空间、生态、景观、道路与配套设施在内的相互对接，以及城乡政策方面的统一，打破城市和农之间的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使城乡之间人流、物流、资金流、信息流等的便捷通畅，逐步缩小城乡差距。

目前，做为规划编制单位,要做好城乡统筹规划的研究和编制工作。国内城乡统筹规划主要是结合城市规划和土地利用规划，通过调控城乡土地的使用，使城乡发展相互衔接；或通过农田、水体和森林做为绿地引入城市，并建立区域基础设施，使城乡融为一体，事实上为了实现城乡统筹的最终目标而编制的一种区域发展和建设规划。因此真正意义上的城乡统筹规划起码应该从城乡政治、经济、社会、人口、文化、生态、环境、技术、信息、住房和土地空间等角度出发，进行综合的、整体的、动态的且开放的规划。但鉴于城市规划人员的精力和知识面的局限性及其专业特长，目前只能针对城乡统筹规划发展的核心问题或迫切需要。希望通过城乡物质环境建设规划对城乡经济社会的协调作用与调配能力，来引导城乡经济社会的健康、持续、有序发展，达到城乡统筹规划的目的，目前一些地方的城乡统筹规划，其内容过于简略，除简单的描述城乡统筹规划的内涵和特征之外，仅从地域空间形态上分出城镇密集区、开敞区和生态敏感区，或分为城镇建设区、基本农田保护区、农业风景区及山林保护区，达不到城乡统筹规划的目的。

三、用地分类的相关研究进展

用地分类是规划调查和管理的基础，大多数国家和地区均制订了相应的用地分类体系。尽管因各自国情和分类目的差异，这些分类往往具有不同的制定标准和表达方式。但却都在一定程度上体现了对规划范围的全域关注，尤其是对城市建设用地以外部分的重视。较具影响力的土地分类包括：美国地质调查局(USGS)制定的土地利用分类体系(LULC)．这是一个包括自然景观和土地利用形式等的综合分类；联合国粮农组织和联合国环境规划署制定的土地覆被分类系统(LCCS)，主要是基于土地利用／土地覆被数据制定。

英国著名地理学家斯坦普于20世纪30年代初拟定的英国第一次土地利用调查分类，将土地分为城市或建成区、草地和永久草地、公园地等9个一级分类；1998年，英国环境、交通等部门提出的土地利用分类体系，首次将土地分为城市用地和农村用地。体现了保护和控制的思想。日本国土面积狭小，管理精细，城乡土地统一分类，统一调查、统一规划．并且将管制分区与功能分类相结合。日本政府根据国情，将全部国土按其特性及未来的规划目标分为五大地域，即都市地域，农业地域、森林地域．自然公园地域、自然环境保全地域．并对每类功能地域做出了具体的划分等。相对国外而言，我国对土地利用分类方法的研究成型较晚．早期的土地分类可追溯至20世纪30年代．金陵大学凯(Buck)教授和国立中央大学任美锷教授先后各自提出了我国土地利用分类方案。而影响较为深刻、广泛的分类体系主要是20世纪80年代及以后制定的几个方案．

四、城乡统筹视角下的城乡规划用地分类方案

1.城乡用地分类适用于市域内全部土地(重点在规划区全域土地)，以满足市域(尤其是规划区)土地使用的规划编制、用地统计、用地管理等工作需求。在规划调查、编制和管理工作中．应该根据土地实际使用的主要性质和规划引导的主要性质进行划分和归类．市域范围内(特别是规划区范围内)所有用地都应列人该分类中的某一类别．并且不能同时列人两项或两项以上的功能类别。

具体而言．将市域或规划区范围内的用地分为2大类9中类。大类层次包含建设用地和非建设用地2个并列的类别。从统筹城乡发展的角度将二者作为同等重要的因素来考虑，做到了市域或规划区范围内的全域管制和引导，其中建设用地包括城乡居民点建设用地，区域交通设施用地，区域公用设施用地，特殊用地，采矿用地以及其他建设用地6个中类。非建设用地包括水域、农林用地和其他非建设用地，并且体现了每一种非建设用地的含义、作用和引导方向，其介绍如下：

（一）农林用地。涵盖农林业生产的用地与土地利用现状分类的一级地类。耕地园地,林地,草地完全衔接。对于农林用地的认识和利用主要在于统筹规划区域城乡建设。保护耕地和林地等生态资源和农业生产条件，而不在于具体农林用地内部的布局和调整利用。因此，该大类用地应是控制开发的重点区域，同时为建设用地提供良好的生态本底支撑。

（二）其他非建设用地。与土地利用现状分类的一级地类其他土地完全衔接。包括空闲地、设施农用地、田坎、盐碱地沼泽地、沙地、裸地。其中设施农用地承载了种植或养殖等农业生产活动指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地以及农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。

2.突出城乡差异,强化建设空间管制

用地分类方案加强了对建设用地的空间管制注重土地使用过程中的城乡差异。主要反映在城乡居民点建设用地的类别上。建设用地大类下包含了城乡居民点建设用地，区域交通设施用地，既能在明确城乡差异的基础上．通过城市、镇、乡村庄的建设用地与《城乡规划法>所确定的规划编制体系的规划层级相对应，又突出体现了统筹考虑、统筹管理城乡居民点建设用地的思想，也为编制城乡居民点建设用地标准奠定了基础。

五、结束语

城乡统筹视角下的规划用地分类对于城乡共同长远发展有着重要的意义。这也应是未来城乡规划体系建设应努力的方向。城乡统筹规划视角下的规划用地分类还要注重关于体制改革、政策法规、财税金融、宏观管理、规划协调、指导监督、发展时序等一系列问题的研究并提出合乎实际的规划实施建议。

参考文献：

[1] 曹传新．对《城市用地分类与规划建设用地标准》的透视和反思[J]．规划师.2010（33）：11-15.

[2] 蒋大为．关于《城市用地分类与建设用地标准》[J].城市规划.2010（02）：50-54.