我国高速公路管理体制存在的问题及对策

我国高速公路的快速发展，高速公路管理体制越来越被人们所重视。高速公路管理体制是在公路交通领域实现政府管理职能的重要组织形式。高速公路行政管理是政府管理社会公共事务的权力与责任在交通公路部门的具体表现。

一、高速公路管理体制演变

（一）起步阶段(1988年～1991年)

1988年,上海沪嘉高速公路建成通车标志着我国真正开始拥有自己的高速公路,之后,全国各省、市开始着手建设高速公路，到90年代，开始了大规模建设高速公路的时代。

（二）探索阶段(1992年～1994年)

1992年国务院办公厅印发了[1992]16号文件, 鉴于建设部门和交通部门分管产生的种种弊端,，规定：“高速公路交通安全管理组织机构形式，由各省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定，暂不做全国统一规定。”

（三）多元化阶段(1995年～至今)

这一阶段，随着高速公路投资主体的多元化，行政事业型、企业管理型、企事混合型等各种不同的高速公路管理体制和管理模式开始涌现。并逐渐从单纯的收费管理向运营管理为主转变。

二、我国高速公路管理体制存在的问题

（一）高速公路管理法律法规不健全

目前我国还没有一套适用高速公路的法规条例，致使目前的高速公路管理无统一的法规可依，而是政出多门，职责交叉，相互扯皮。实施管理的依据仅仅参照普通公路的法律条款。省级交通主管部门又没有调控手段，无力监管，企业管理目标严重偏离公众愿望，无法体现公路的公益属性。

（二）政企不分、事企不分、缺乏活力

高速公路管理具有明显的企业性质，本应按现代企业制度的要求，办成自主经营、自负盈亏的经济实体。但目前绝大部分省的高速公路管理局或公司都具有行政职能，在经营管理上还是事业性质，没有竞争机制，缺乏活力，在养护管理上，又专设一套人马，职工队伍庞大，设备利用率极低，造成闲置和浪费，影响了高速公路效益的发挥。

（三）机构重叠、职能交叉、关系不顺

当前，就全国来讲，高速公路管理机构重复设置的问题比较突出，不少省市在公路管理局以外，又平行设置了高速公路管理局或高等级公路管理局、路政管理局、征费稽查局，有的还成立收费公路管理局等，致使在一个行政区域内出现了几个公路管理机构，形成政出多门，多头管理，职能交叉，不仅相互间的关系难以协调，而且造成工作上相互扯皮、推诱，政令不能通达。

三、完善我国高速公路管理体制的对策

（一）建立健全高速公路管理法规体系

建立高速公路管理新体制要充分运用法律、经济和行政手段，通过立法调整现有高速公路管理的法律、法规、规章不一致的地方，理顺高速公路建设特别是运营管理中的各种关系，依据《公路法》充分考虑高速公路的特点，制订、完善高速公路的管理办法、法规和规章。但是，走法制化道路也需要一个过程，基于高速公路的公益性和发展的阶段性，客观情况不允许我们乐观地去观望和等待，高速公路管理在相当长的时间内,还要依靠各种优惠政策和特许政策。因此,可根据本地区高速公路发展形势和法制化进程，首先通过地方人大提案讨论通过，建立地方性高速公路法规，使高速公路管理体制、运行机制建立在较完备的法律基础上，逐步实现科学化管理，促进高速公路健康的发展。

（二）完善高速公路经营制度，转变政府行政职能

由于高速公路具有公益性和商品性二重属性，投资巨大，投资主体的多元化，致使高速公路的管理不应局限于行政管理，而更应该注重经营管理。根据高速公路事业发展的需要，可以有偿转让某些符合条件的已建成高速公路的经营权，采取多种措施，拓宽融资渠道，有效地筹措建设资金，解决高速公路建设资金短缺问题。同时引入现代企业经营机制，以求提高高速公路资产的使用效益。在当前的形式下，要完善高速公路管理体制，高速公路经营制度的健全和完善是重要内容。完善高速公路经营制度要认真界定政府和经营企业的职能。在科学界定高速公路管理中政府与企业各自的职能及其活动边界的基础上，通过建立完善的特许经营制度，明确政府与经营者之间责任、权利、义务，赋予政府特许的经营机构较为充分的自主经营的职责。同时，丰富与完善政府行政管理职能，建立高速公路收费费率价格听证会制度以及对养护维修水平进行服务质量监管的制度。

（三）建立适合我国国情的高速公路管理组织模式

对里程较短的高速公路，且在一个地区有几条，采取多路一公司，实行条块结合的经营管理。这些高速公路公司主要负责高速公路收费经营、高速公路维护保养及大中修工程，高速公路加油、修理、餐饮经营，规定区域广告经营，土地开发利用等。这种“统一领导、分工负责、授权经营”的组织模式，明确了政府和企业的各自职能，双方各司其职，政府行政部门通过法律、法规的完善，管理技术标准、运行总体目标的统一，尽可能缩减对企业的行政管理范围，给企业以充分的自主经营空间；另一方面行政部门也要采取适当方式，在履行必要行政职能时不直接参与企业的经营管理活动。

（作者单位：长安大学政治与行政学院）