政府公共服务外包问题研究

【摘要】政府推行公共服务外包是为了达到提高政府效率、提高公共服务质量的目的，然而许多地方在实施过程中效果不佳，因此，“外包失灵”的现象必须予以重视。本文首先从广义和狭义上界定了政府公共服务外包的内涵，并分析了其利弊，然后提出了我国政府公共服务外包存在的一些问题，如合同招标、合同定价以及监管缺失问题等，并对这些问题提出了对策。

【关键词】政府；公共服务外包

20世纪70年代起，世界经历了政治、经济、社会、科技的诸多变革，各国政府面临着严峻挑战。西方国家政府为了提高治理效率、提振经济发展，纷纷开始了政府再造运动。随着新公共管理运动的兴起以及政府公共服务改革的深化，政府逐渐放弃了公共产品直接提供的方式，而采取了将公共服务外包的方式。公共服务外包在我国还是一个较新鲜的事物，近年来随着相关政策法规的放宽和政府职能转变进程的推进，上海、浙江、广东等发达地区的政府公共服务外包正蓬勃兴起。

一、政府公共服务外包的内涵

1、政府公共服务外包的概念

广义而言政府服务外包是指政府把其后勤服务，与行政相关的技术服务，为公民、企业、非营利组织等提供的公共等，通过外包给市场主体或社会组织主体，实现公共服务的提供。其中政府机关为发包方，市场主体或社会组织主体为承包方。

狭义上政府服务外包主要指政府公共服务外包，是指政府将一部分为公民、企业、非营利组织等提供的公共服务通过合同的方式让政府之外的主体来承担，并根据提供服务的数量和质量，通过一定的评估手段评估后支付服务费用。从而形成政府主导的，不同主体共同参与的格局。

作为公共产品的一种特殊类型，公共服务包括国防、安全、司法、行政、经济调控等非政府不能生产提供的服务，也包括医疗、教育、环境、广电、文化等政府和私人都能生产提供的服务。本文探讨的主要是狭义层面的政府服务外包即政府公共服务外包。

2、政府公共服务外包的利弊分析

实施政府公共服务外包，有利于创新政府服务体制，转变政府职能，提高服务的效率和服务的品质，有利于建设服务型政府，符合政府未来的发展方向；通过与市场接轨，引入优胜劣汰的机制，有利于公共服务效能的提高和公共产品质量的提升，有利于政府节省开支用于其他民生建设；有利于促进相关产业发展，通过产业发展扩大就业，有利于产业结构的调整，尤其是现代服务业的发展，可以说是为政府调控经济提供了另一把抓手。

但是任何事情都有两面性，公共服务外包在为政府创造变革机会，创造一定价值的同时伴随着风险，并带来一定的损害。犹如公司治理中的问题一样，公共服务外包中也存在问题。委托人人之间的目标不一致和信息不对称，很容易产生逆向选择、劣币驱逐良币的现象和道德风险；由于政府的特殊地位，承包商很可能存在机会主义的动机，在服务质量上偷工减料，或在定价上利用信息不对称获取超额利润；监管的不到位可能会导致在不确定环境中偶发事件的发生，对外包价值产生重大影响。[1]

我国正处在转型时期，随着经济的发展，社会各界对政治体制的改革呼声很大，改革的现实条件也业已形成。政府公共服务外包作为转变政府职能工作中的重要一环，作为政府一项重要的经济行为，发现服务外包中的问题，发挥其利而规避其害，是我们迫切需要思考的问题。

二、 政府公共服务外包存在的问题

1、 合同招标问题

政府在采购和服务外包中经常采用公开招标的方式，其本来目的是通过比较不同的竞标者最终选择出定价较为公允低廉，较有实力的竞标者来承担提供公共服务的责任。公开招标是一个很重要的环节，它关系到后续合同定价、服务提供的质量、政府公信力等问题，所以整个招标过程应当本着公平、公正、公开的原则，按照法定程序进行。但有些参与公共服务外包的部门官员却利用手中职权，为自己的权力寻租，通过收受贿赂帮助某些竞标者击败其他竞标者，有些则直接与竞标者达成秘密协定，整个合同招标过程只是走过场而已。合同招标过程中的漏洞会引入目的不良的组织提供公共服务，势必会影响服务质量，由于公共服务的领域往往涉及国计民生，不具备条件的组织提供的服务可能会对人民群众的生命财产安全带来危险，何谈社会福利的增长同时如果大量类似事件发生，国家财富的流失也是不可估量的。

2、合同定价问题

公共服务成本的衡量是公共服务外包的重要内容，而合同定价的确定是公共服务外包合同中的一项重要内容。它应包括在承包方提供多少数量和质量的情况下，政府支付多少服务费用等内容。这就要求政府在签订合同前应充分了解该项服务的成本信息，包括政府独自承揽项目应产生的成本，承包方内部的经营成本，同时要确定该项服务的成本底线，即政府部门可接受的最低成本报价等。由于信息不对称的存在，很多隐性成本容易被政府部门在核算时所忽略，例如政府的常规预算中没有包括设备设施，交通工具等方面的支出，更没有招标成本和监督成本。[2]而且企业组织的会计制度与政府组织的会计制度存在很大的差别，也在一定程度上影响了合同成本的精确性。

3、监管缺失问题

理论认为，委托人和人的目标经常会不一致。政府作为委托人，自然希望其人能提供优质而经济的服务，而其他组织作为人，其目标往往是追求利润最大化。这时在监管缺位时人很可能会降低服务质量或提高服务价格。这是与政府公共服务外包所追求的社会福利最大化的目标是背道而驰的。在实践中，在与承包者签订合同之后，政府对于服务提供全过程往往没有相关的监管机制，尤其是政府往往缺乏专业技术人员对服务中的技术问题进行监督，承包者会利用信息不对称表面上为公众提供公共服务，实则为自己谋求私利。

4、争端与诉讼问题

争端与诉讼的发生不仅会直接影响政府公共服务职能的履行，惹上不必要“麻烦”，也会直接影响到接受公共服务的群体。其中，外包业务绩效的衡量问题就是引起法律争议与诉讼的一大因素，它与衡量标准的不明确，以及外包业务与政府自身业务之间的相互依赖性有关；由于没有可靠证据证明承包商的责任，往往只有借助于法律手段来解决争议；外包中法律制度与政策的变更也通常带来双方的争议；双方对外包活动经验与专长的缺乏会导致合约很大程度上不完善，也容易增加政府的争议与诉讼可能。[3]

三、有效实施公共服务外包的策略

目前我国公共服务领域的改革正蓬勃发展，但总的来说，我国大部分地方的公共服务外包质量和水平都还不高，公共服务的旧体制没有得到彻底改革，许多问题还有待进一步的理论探索和实践检验。具体地说，当前我国公共服务外包化、社会化实施应着手在下列方面进行：

1、 加快政府职能转变，政府职能社会化

我们应建立新的政府管理体系，实现服务外包基础上的政府功能，把政府不该管、管不了也管不好的事推向市场、推向社会。着重建立一种政策制定与服务提供相对分离的体制，即公共服务决策层与执行层各司其职的体制，使其各有各的使命和目标，各有各的行动范围和自限，从而扩大公共服务供给主体数量，并在供给主体之间引入竞争机制，以提高公共服务的效率和质量。[4]引入市场机制，就是要打破政府对公共服务的垄断，使政府将部分公共服务功能交给社会和企业，做到公私并举，政府和市场两种制度并存。

2、建立公共服务承包者一视同仁的准入制度和公开择优的采购招标制度

为了提高公共服务满意度，一定要引入市场竞争机制，实行公开采购招标，形成充分竞争打破内幕交易和独家垄断，促进公平竞争。要真正做到不搞条条或块块保护主义，地不分南北，单位不分公私或事业企业，隶属关系不分市内市外，一视同仁，实行公平待遇。要以公开求公平，公开求公正，公开求择优，公开保廉洁，公开求公众满意。对于招标过程中搞权力寻租收受贿赂的官员一定要严惩不贷，对承包商非法转包的行为要加以取缔。

3、建立标准科学的公共服务外包评价考核制度和动态激励机制

这是公共服务外包顺利实施和提升公众满意度的制度保障。首先要将公共服务外包纳入政府采购范围。我国已于2003年实施了《政府采购法》，但时至今日，作为政府采购重要内容之一的公共服务外包仍然没有被正式纳入《政府采购法》及其实施细则的采购范围。而在国际上，公共服务早已成为政府采购的重要内容之一，而且在范围、政府与其他组织的合作程度上均呈现不断扩展的趋势。[5]其次要建立政府主管部门主持，专业社会统计评价机构负责评价，服务对象民意问卷调查补充相结合的评价制度。最后要建立与公开综合评价相适应的激励机制。包括承包合同内的激励和承包合同外的激励两部分。

参考文献

[1] 徐姝.政府公共服务外包中的风险管理研究[J]，中国行政管理，2011（6）：54

[2] 张秦、崔晓岗.我国政府公共服务外包-问题及完善[J]，现代营销，2010：149

[3] 徐姝.政府公共服务外包中的风险管理研究[J]，中国行政管理，2011（6）：55

[4] 齐舒展.我国政府公共服务外包问题研究-基于14省市的调研数据分析[J]，企业导报，2011（9）：3

[5] 祝建兵.非营利组织参与公共服务外包存在的问题及应对策略[J]，行政与法，2011：7

（作者单位：安徽大学）