服务型政府公共服务义务研究

摘要：当前公共事件频发，政府公共服务‘三位现象’严重，有必要对政府公共服务进行重新审视。本文以公共服务的界定和分类为基础，主张实行多中心的公共服务供给体制；针对公共服务的监管提出了几点建议，并简要论述了将‘法院之友’制度和举证责任倒置原则引入公共服务责任的认定和归结中的可能性。

关键词：公共服务供给体制监管归责

去年引起轩然大波的“温州动车”事故、10年轰动全国的山西贴签疫苗事件使人们的视线一直聚焦在公共服务上。‘动车’和‘疫苗’事件揭示出了政府履行公共服务义务中的越位、错位、和缺位。基于此，本文首先从对公共服务概念和范围的界定入手，并试图阐述服务型政府提供公共服务的方式，监管的方法，以及公共服务法律责任的认定和归结等问题。

一、公共服务的提供方式

温总理曾明确提出，公共服务就是“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，信息等，为公众生活和参与经济、政治、文化等活动提供保障和创造条件。”[1]这是政府对公共服务含义的基本界定。在实际生活中，服务型政府所提供的公共服务包括：公共安全、公共教育、医疗卫生、社会保障、基础设施、公共交通、环境保护、公共信息、文体休闲、科学技术十个方面。[2]公共服务的特殊性使得单纯依靠政府或市场都无法达到公共产品的最优配置。以奥斯特罗姆为代表的多中心治理理论认为，治理源于政府和公民社会的有序互动，治理质量取决于发生在政府和市民社会之间的互动的质量。这一理论的根本转变在于用合作而不是支配的观念来透视公共服务。因此，试图构建由政府、市场经济、和第三部门的分工协作的供给体制才能够达到我们的最优治理目标。这不仅意味公共、私人和第三部门间的新型伙伴关系的形成，而且也意味着公共服务的多中心供给体制的建立。“在多中心治理中，政治权威应该支持各种层次的群体和社群有能力自治。”[3]奥斯特罗姆等主张将公共服务的生产和供应区分开，政府首先是作为供应者而存在，首要任务是汇集和表达公民的愿望和要求，来提供相应的服务。

二、服务型政府公共服务义务的监管机制

（一）我国公共服务监管存在的问题

政府在公共服务中分饰多角的现状给我国公共服务监管带来了不小的阻力：第一，政府职能的多角色。这是造成我国公共服务监管长期难以到位的根本原因，政府在提供公共服务过程中扮演着多重角色，导致了复杂的利益冲突，缺乏有效的问责机制。第二，监管职权的模糊。公共服务涉及文化、卫生、教育等多个部门，每个部门的主管机构都分设了监管部门，同时，预算、价格、登记等职能部门在各公共部门均有自己的管辖部门，因此各主管部门的职责非常模糊。职能的重叠并不能带来多重监管，反而会导致权力真空。第三，监管规则陈旧，规则间冲突严重，执行规则不健全。我国虽建立起了基本的公共服务法律体系，但仍处在改革时期，一些不符合社会现实的内容并没有及时进行修改。更严重的是，缺乏切实可行的执行规则，很多部门监管者和被监管者联系紧密，监管难以执行，政府公共行为一度被认为是不可诉的。

（二）我国监管机制完善的设想

制定《公共服务供给保障法》对公共服务进行统一规制是当务之急。同时，《保障法》作为公共服务部门法的统领，应当尽量做一般性规定，注意与其他现有的公共服务法律法规相配合，并对下位法做适当的修改和调整。此外，针对我国公共服务监管缺失的现状，借鉴国外监管制度的经验，对我国公共服务监管制度的完善提出三点设想：

1.人民代表大会制度。政府的权力来自人民代表大会的授予。在公共服务监管中，对于政府兼任运动员与裁判员所造成的问题，从理论上，最佳的解决方法是由人民代表大会来对政府权力的过度扩张进行限制。虽然，我国通过《宪法》、《立法法》等法律确保人民代表大会地位，保障人民代表履行职能，但短暂的开会期间和未能实现的代表职业化，致使代表很少有机会实现监督权。只有争取早日将代表职业化写入法律，给代表充足的时间倾听民意，为民请愿，才能真正贯彻落实宪法赋予人民代表的监督权，人民代表才能‘名副其实’。

2.公益诉讼制度。社会公益诉讼是指“任何组织和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会利益的行为提讼，由法院依法处理违法的司法活动。”[4]公益诉讼以保护公共利益为目的将抽象的公民权转化为了具体的现实权力，鼓励公民通过可靠的诉讼方式改善公共利益被侵犯而诉诸无门的困境。公共利益是公共服务价值目标的应有之义，甚至可以被认为是核心之义。公共服务面向整个社会进行供应，拥有广泛的受众群，覆盖面极为广阔。正因为在公共服务领域存在大量‘搭便车’现象，容易造成公民蒙受损害而不维权的窘境，大量侵犯公共利益事件没有得到有效监管治理。更为重要的是，公益诉讼能够真正地推进民治，“法治的主语应当是民而不是官，官治要靠民而不能是官自己。只有由民来治官，治官才会彻底，才有可能形成一个高效、廉洁的政府。”[5]通过公益诉讼促进公共服务监管，打破原有政府权力的不可问责性，正是通过诉讼推进民治的应有表现。

3.违宪审查制度。根据违宪审查的定义，违宪审查制度规制的对象有二，即某项立法和某种行为。这里的行为主要是指政府行为。通过违宪审查制度，可以对违宪的公共服务立法和行为进行监管，特别是针对行政机关所制定的违宪行政法规以及具体行政行为。我国宪法已赋予了全国人大及其常委会以违宪审查权，但基于历史和现实的原因，违宪审查作为监督法律和政府行为的重要手段一直未得到重视。即便如此，违宪审查作为监督公权力的有力手段，是现实所需的。但根据我国国情，目前要全面实现违宪审查制度还有些为时尚早，我们大可通过现有的行政诉讼资源来解决这一问题，明确行政庭审查违宪案件的范围和权限，比如将抽象行政行为纳入诉讼受理范围。同时，也能为今后违宪审查制度的全面建立提供经验。

三、公共服务义务法律责任的认定和归结

（一）公共服务义务法律责任的认定和归结中存在的模糊

我国公共服务义务法律责任的认定和归结并不清晰，主要表现在两个方面：

第一，认定和归结的主体。“法律责任的认定和归结是由国家特设并授权的专门机关依照法定程序进行的”。[6]但法律责任的强弱是有层级之分的，只有发生刑事责任，国家专门机关才必须介入，而民事责任既可以通过司法也可以通过民间调解得到解决。法律责任有时需要直接向国家负责，而更多的是国家利益处于受害人利益之上，只有损害了受害人的利益才殃及国家利益。当受害人利益得到合理补偿时，则无须依靠公权力追究违法者的责任，除非同时侵犯了国家利益。因此，非常有必要赋予民间组织认定和归结责任的权力，比如消费者协会。鼓励第三部门参与调解公共服务纠纷，在公共服务不法行为触及国家利益之前悬崖勒马，增强社会组织和私人在法实现中的作用，提高解决纠纷的效率。第二，我国长期存在政府行为虚假问责和不可问责的现象。受体制影响，虽然《行政法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法律颁布实施已久，政府职能改革不断深入，我国政府依旧掌握着强大的行政权力，‘民不能告官’、‘民不能同官斗’的思想观念浓厚。政府失职行为造成损失后无人‘埋单’现象大量存在，而我国公民维权意识淡薄、更确切地说是诉求无门的无奈使得本应承担责任的政府免除了法律制裁。因此我们有必要引进一些新制度，促进公共服务义务责任得到应有的认定与归结。

（二）“法院之友”与举证责任倒置的运用

1.法院之友。法院之友制度是指“案件当事人以外的人在案件审理过程中主动地或经当事人邀请，向法院或其他裁判机关提交与案件有关的事实意见或法律意见，以影响裁判的制度。”[7]法院之友可以通过递交书状和直接以言词方式参加庭审来参与诉讼。英国是最早将法院之友制度引入诉讼的国家，目的是阐明一些法院尚未掌握的事实以及相关制定法方面的信息，通过美国的继承，逐渐发展成了政府、私人和民间组织均能作为法院之友参与诉讼的格局。法院之友在诉讼中的地位与第三人有所不同，我国民事诉讼中的第三人要求其必须与案件有利害关系，实际上第三人往往以原告的身份参加诉讼，而法院之友却是以中立的立场参与诉讼。将法院之友与公共服务义务责任的认定与归结联系在一起是因为公共服务所具有的特殊性质――专业性。像医疗、教育这样的公共服务，必须具有专业知识，而在追究责任时，公民无法自行提出具有专业背景的证据来证明自己的主张，必须要有一个具有专业知识背景的组织机构或个人中立地提交具有权威性的文书或者直接参与庭审提供专业意见，而且社会组织的参与往往能使判决更加体现公共利益，帮助法官做出更合理的判决，间接促使政府主动承担责任。同时，法院之友制度在我国的移植将会面临不少阻碍，比如诉讼模式的不同、与部分诉讼制度功能的重合、和缺乏司法独立的法律文化环境，如果说目前完全实行法院之友制度为时尚早，我们可以通过借鉴它的某些观念和元素来帮助我们完善现有的公共服务诉讼，待理论界研究成熟、制度设计合理、和法律维权意识浓厚时，将有望发挥其作用。

2.举证责任倒置原则。诚如耶林曾尖锐批评的那样：“我们的普通法所提供给权利人的救济通常是以完全不可能得到的证据为前提的，…这样的诉讼是原告的灾难，被告的幸运。”[8]为了弥补实体法的缺陷，便在程序法中创造了责任倒置原则。举证责任倒置原则在私人领域的运用多见于特殊侵权案件。这些行为所造成的侵权都具有一个共同点，即加害人对证据的控制能力要远大于受害人。医疗机构、排污单位不仅具有专业知识的优势，而且往往也掌握着与认定和归结责任密切相关的证据；受害人则不同，他们无权进入加害人的企业收集相关资料和数据。这正与追究公共服务义务责任时公民常无法取证的情况相吻合。而且举证责任倒置原则在私法领域的大量运用也为公共服务诉讼中的援引，积累了大量的实践经验。修改后的《国家赔偿法》明确了义务机关负有的举证责任：“人民法院赔偿委员会在处理赔偿请求时，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”这也为将来在《公共服务保障法》中引入举证责任倒置原则提供了立法范例。

参考文献：

[1][2]王海龙,公共服务的分类框架：反思与重构[J],东南学术，2008(6):48-58

[3]陈天祥,新公共管理--政府再造的理论与实践[M],北京：中国人民大学出社,2007:57

[4]颜运秋,公益诉讼理念研究[M],北京:中国检察出版社,2002:52

[5]陈云良,通过诉讼推进民治[J],中国律师,2000(9):59-61

[6]张文显,法律责任论纲[J],吉林大学社会科学学报,1991(1):7-21

[7]叶青,王晓华,论法院之友制度及其在我国的移植障碍[J],现代法学,2008(2):187-193

[8]薛永慧,民事诉讼举证责任倒置刍议[J],政法论坛,2004(5):69-76