“政府服务能力”与“政府服务职能”概念辨析

一、对“政府服务能力”的界定及论述

国内学术界对于政府服务能力的定义大多数是从两个角度入手而展开阐述的,一个角度是以政府能力为对象,在对“政府能力”界定时阐述“政府服务能力”,另一个角度则是从“服务型政府”的构建出发定义诠释“政府服务能力”。有的学者认为,政府服务能力集中表现为提供公共物品方面,具体而言县级政府服务能力则体现在它能否对公共物品的供应做出制度安排、资金投入,并给予必要的财政支持,保证公共物品的有效供给方面。王绍光、胡鞍钢(1996)在其著作中指出“政府服务能力”就是政府在其服务行为过程中能力的集中体现,是政府在服务社会、企业、市场和民众的过程中综合表现出的能力。郭文理(2005)在其学位论文中提出政府服务能力是指政府服务地方社会的能力,包括社会保障能力、提供社会平等能力和保障区域社会稳定能力。周天勇等人(2004)则认为,政府服务能力指的是政府向社会和公民提供信息和商业服务的能力,是提供教育、文化、娱乐等公益服务的能力,是提供道路、水电、照明等市政服务的能力,是向社会和公民提供生产和生活所需的公共资源的能力。政府服务能力不止是社会运行和发展的重要基础,也是政府合法性基础的重要来源。蒋春忠(2004)则在他的学位论文中结合学术界众家的观点提出了自己对“政府服务能力”的看法。他认为政府服务能力是指政府提供优质的公共服务,满足社会和民众的需要,为市场经济的发展提供良好的外部环境的能力。政府服务能力的大小,主要体现在政府服务意识的强弱、服务体系和措施的完善程度、提供服务的数量和质量上。

基于上述学者们的阐述,结合党的十七大和2010年召开的“两会”对“服务型政府”的要求,本文认为,能力(capacity),就字面的意思,是“能量”和“力量”的统一,因此,“政府服务能力”就其字面意思而言是政府组织提供服务的能力,其内涵相应的是指以政府为主的社会公共组织为社会提供公共产品和服务,不断满足人民群众日益增长的社会公共需求的本领和力量,其公共产品和服务包括加强城乡公共设施建设、推动社会就业、提供社会保障、发展教育文化科技卫生体育等公共事业、公众信息、为公众生活和参与社会经济政治活动提供保障和创造条件等。

二、对“政府服务职能”的界定及论述

政府职能可以划分为政治职能、经济职能和社会职能三大基本职能。当代中国政府的职能应该包括,第一,维护统治秩序、推进民主和法制建设、推进政府自身建设,这是政治职能;第二,纠正市场失灵、实现公共产品的供给、促进收入分配公平和保持国民经济的稳定和协调发展,这是经济职能;第三,政府还应该承担以下社会职能,大力发展科技教育事业、推进文化建设、提供医疗卫生、建立社会保障体系、维护社会秩序、保护生态环境、解决就业问题。在社会主义市场经济体制下,我国的地方政府职能主要体现为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”这四个方面。政府服务职能,就是加大服务投入,完善服务政策,健全服务体系,努力提高公共产品和服务,推进部分公共产品和服务的市场化进程,建立健全公共产品和服务的监管,创建服务绩效评估制度,简化程序,降低成本,讲求质量,提高效益。

本文认为,职能(function),就字面的意思是“职责”与“能力”的统一,因此,“政府服务职能”就是指政府组织及其他公共权力部门为满足社会公共需要而提供的产品与服务的职责与能力,是政府组织在社会主义市场经济条件下发挥政府作用、履行政府职能的核心问题。从总体上看,政府服务职能限定在诸如教育与医疗、基础设施建设、环境保护、社会保障等“市场失灵”或市场无法向社会提供最满意产品和服务的领域。从范围上看,政府服务职能可以根据公共服务与公共产品的性质与层级来划分。全国性公共产品由中央政府提供,地方性和区域性公共产品由地方政府提供,中央提供协助。其中,中央政府的公共服务职能包括国防(含边防)、外交、空间研究、基础科学研究等全国性公共服务,国道等全国性基础设施建设,参与提供的国际性公共产品服务。中央政府的公共服务事权范围包括:涉及国家整体利益的全国性公共产品和服务,如外交、国防、对外援助等;对于自然垄断和金融业等特殊行业的政府管制,对安全卫生等方面的强制性标准的制定等社会性管制;反垄断政策的制定,宏观经济的管理与调控,收入分配政策的制定和实施等。而相应的,地方政府的公共服务职能主要是提供地方性公共产品和区域性公共产品。

三、“政府服务能力”和“政府服务职能”的辨析论述

“政府服务能力”和“政府服务职能”两者概念不同,但又彼此依存、互相影响,政府服务能力能否提升在很大程度上取决于政府职能定位是否准确、科学,同时,政府职能转变能否顺利实现,面临的主要障碍之一就是政府提供公共服务的能力不足。2003年9月15日,总理在国家行政学院省部级干部政府管理创新与电子政务专题研究班上的讲话中指出“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,是社会主义市场经济条件下政府的四项主要职能。……非典疫情的发生和蔓延,给我们的一个重要启示,就是要更加重视政府的社会管理和公共服务职能。” 2005年3月8日,温总理到长三角地区听取意见时又指出“政府职能有四条:经济调节、市场监管、社会管理、公共服务,……对政府职能后两项任务公共管理和社会服务,一些领导干部过去知之不多,工作力度不大。而这两项任务恰恰是政府极为重要的职责,恰恰是政府最为薄弱的环节。社会服务这项任务太重要了,管理就是服务,我们要把政府办成一个服务型的政府,为市场主体服务,为社会服务,最终是为人民服务。”2008年3月5日温总理在十一届全国人大一次会议上做政府工作报告时又再次强调“要加快行政管理体制改革,加强政府自身建设,就必须加快转变政府职能,努力建设服务型政府。在加强和改善经济调节、市场监管的同时,更加注重社会管理和公共服务,……促进基本公共服务均等化。”

从总理的讲话中不难理解,落实科学的发展观,实现“五个统筹”,主要取决于政府职能的发挥,尤其是政府服务职能的发挥。只有切实履行“经济调节、市场监管、公共管理、社会服务”的职能,才能更好的推动经济社会统筹协调发展。而同时,只有进一步明确政府服务职能,发挥好政府服务职能,才能加强政府服务能力的建设,而政府服务能力的提高,又为完善政府服务职能打下了坚实的基础。

(吕稚知,1983年生,陕西西安人,武警工程学院基础部部队管理教研室教员、硕士)