政府购买居家养老服务研究现状综述

摘 要：随着中国人口老龄化现象的日益凸显，而对应的养老服务尚未形成完善的体系，因此，我国的养老福利事业受到了严峻的挑战。本文旨在归纳总结一些国内外学者对于现有居家养老服务的现象研究，为之后继续探索出契合国情的养老体系提供浅薄的理论基础。

关键词：政府购买；居家养老；公共服务；理论研究

一、政府购买居家养老服务的概念

（一）关于政府购买公共服务的定义

政府购买公共服务是由政府购买和公共服务两个部分组成，政府购买公共服务的定义，即政府以财政资金转移为形式，通过平等地订立合同契约等方式，向其他组织或者个人购买公共服务的活动。政府购买公共服务也指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。

（二）关于政府购买居家养老服务的概念

政府购买居家养老服务是指政府依托社会力量，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。

居家养老服务主要包括以下六个模块： 1、生活照料，是指为老人提供购物、配餐等家政服务和一般照料或是特殊照料。 2、康复保健，是指为老人提供疾病预防、护理康复、卫生健康教育等。 3、法律维权，包括为维护老年人的赡养、财产等合法权利提供法律的咨询及援助。 4、文化教育，是指为老年人提供知识讲座、书法绘画和图书阅览等服务。 5.体育健身服务。为老年人提供活动场所、体育健身设施等服务。 6.精神慰藉服务。指邻里结对、相互关爱等志愿服务。

二、政府购买居家养老服务的理论基础及价值意义

（一）老龄化问题的促进作用

在之前独生子女政策影响下，我国人口结构有老年人数多、老龄化速度快、未富先老和老龄化地区差别大的特点，比例失衡的人口结构带来的问题和缺陷性尤为明显：

1.对经济增长的影响：王德文、蔡P、张学辉认为劳动力供给数量缩减将削弱劳动分工效应，总产出和人均收入水平随之下降；总人口中劳动年龄人口的比重较小， 则会降低储蓄率，人口老龄化对技术创新方面带来一定的负面影响。

2.社会保障问题。姜向群运用2000-2050年中国人口年龄结构和抚养比变化的预测值来测算人口老龄化对养老保险制度的影响，研究表明人口老龄化驱使下，现收现付制养老保险将难以为继人口结构趋向老龄化越严重，现行制度中的退休人口养老金没有基金积累，导致在职人员实际的养老负担加重。

（二）传统文化、家庭结构、社会问题以及政府职能转变的诉求

对于政府购买居家养老服务的动因机制，可以从老人心理状态、家庭功能结构变迁、社会结构文化以及政府职能转变等方面来探究其社会根源。

1.传统文化的影响使得大部分老年人更倾向于在家中养老，熊必俊认为，居家养老并没有将老人的社会交往阻断，在居家养老服务的过程中，老人仍然可以得到家人和邻居的关心，使老人在社会生活的被关照的心理状态得到满足；

2.家庭结构的变迁是居家养老服务的一个动因，目前大多数家庭规模越趋小型化，子女就业地点离家远、女性越趋职业化等因素都使得传统的居家养老方式受到了冲击，增大了老年人养老的成本以及风险；

3.政府购买居家养老服务是政府推进职能转变的现实需要，万军认为，政府购买公共服务是推进服务型政府变革的内在要求，也是提高政府公共服务水平的关键举措，这也有益于公共财政使用效率的提高，能够促进公民社会形成。

4.在购买和监督居家养老服务的过程中能达到政府与市场的良好合作关系，程伟认为，政府以居家养老服务券的形式对困难老人给予了关怀，这样有利于调动社会力量来关注老年人养老、参与养老服务，能够提高老年人生活质量，间接地促进了下岗职工再就业，使社会就业形势得到良好的发展。

三、政府购买居家养老服务的模式

“政府购买”作为政府供给公共服务的一种方式，打破政府既作为公共服务的“生产者”，又作为公共服务的“提供者”的传统治理理念，开创政府、市场、社会攻击公共服务的合作创新机制、新模式。

以上海长宁区为例，长宁区社会组织以创新实践园为平台，发挥公益品牌的辐射效应；以枢纽式组织建设为抓手，扩大社区治理与参与；以规范发展为目标，提升政府购买服务实效；以诚信建设为契机，完善综合监管和信用体系制度等。

政府购买公共服务应明确以下三点：界定出 “向谁购买”，政府购买服务的对象要针对不同的受众人群以及接受服务的老人的经济状况来实施不同的公共服务流程；确定 “购买内容”，坚持必要性和可能性的原则，适当在原有的公共服漳谌萆侠笱瘢谎细窆芾 “怎么买”，应当对购买服务的每一个程序系统了解，比如服务对象、内容、经费等进行详细评估与分析，实现有效监督。

四、政府购买居家养老服务的风险

（一）政府与社会组织合作基础薄弱

政府购买公共服务具有独立性和依赖性，政府在此过程中都起着主导作用，关键资源都掌握在政府手里，社会组织在提供公共服务中依赖和受制于政府的管辖，所以在和政府共同提供居家养老服务的合作过程中，难以从独立的地位与政府平等谈判。

政府与社会组织的合作的过程中，合作基础较为薄弱。一方面，政府对社会组织了解不全面，不能完全信任社会组织去提供养老服务；另一方面，社会组织的公信力不足，不利于养老服务的推进。

（二）购买效果合作绩效不足

在购买养老服务领域，由于养老服务供给的评估标准较难界定，在购买过程中，居家养老服务的购买项目的成本、人工费用、以及老年人的心理需求难以确定，购买过程中价格难以确定。购买价格存在着较大的空间可能会导致政府在购买居家养老服务过程中增加购买成本，加重政府的负担。

合同的签订和履行存在风险。政府和社会组织签订合同时，由于合同的不健全可能导致赔付，如果违约责任、双方涉及的权利和义务、公共服务的水平及数量等在合同条款中界定模糊，产生合同歧义和灰色地带，容易引发合同执行争议和冲突，为后期评价、监管留下隐患。

（三）政府权力会导致服务随意性

目前人口老龄化的趋势，一些政府在进行购买居家养老服务过程中，为了自己的利益会随意对社会组织和市场进行分配任务，导致服务的随意性。在政府购买居家养老服务过程中，地方政府承担着委托和主导的作用，实际提供者是社会组织以及市场。政府权力过大会不利于政府信息的公开、透明、和真实性的表达，这样也会导致社会组织和市场不能清楚的明白政府任务的导向和实际目的。与此同时，地方政府在对于购买居家养老服务的实际运行的各项过程并没有做明确的指示和规定，相关决策者和执行者拥有较大的主观意愿，不利于政府的监督和管理。

五、政府购买居家养老服务的改进建议

（一）以老年人的实际需求为导向

在政府购买居家养老服务的过程中，应该建立科学的服务满意度指标体系，让老年人对居家养老服务的需求进行满意度与需求层次的调查，了解老年人对养老服务种类数量和品质等方面的需求。从老年人的实际需求出发，为老年人提供需要的、符合老年人本身特点的服务。其次，政府作为购买居家养老服务的主要提供者，要加强福利资金的投入，让更多老人享受到居家养老服务，并加强居家养老服务的管理，确保购买的养老服务的质量、老年人的满意度和效益最大化。

（二）加强对社会组织的监管

随着我国社会组织的不断发展，逐步参与到提供政府改革和政府提供公共服务的进程中，一方面缓解了政府的行政压力，另一方面对于扩展政府的政治影响力有积极的影响。对于社会组织提供居家养老服务要实行科学、全方位的监管机制，政府对社会组织提供的资金支持要进行明确的规定及使用l例，对于社会组织提供居家养老服务的方法和模式的监管也是保证政府决策得到合理实施配置的保障。应加强政府部门的整合，完善社会组织提供服务过程的监控和服务满意度及结果的评估管理。

（三）引入竞争机制，促进购买公平

建立公平、公正、公开的市场竞争机制是保证政府购买居家养老服务有效性的保障。在服务的购买方式上，应该采用分类购买以及形式多样的购买方式共同发展，从而进一步加大政府的购买服务力度，使政府购买居家养老服务成为提供服务的重要并有效的方式。

政府应该大力培育和鼓励有能力承担政府委托服务的社会组织，利用市场和社会机制完善资源配置，提高公共服务数量和质量，形成政府购买、市场和社会提供的公共产品供给机制。同时要建立并完善合同签订条例和绩效评估体系，建立公开透明的购买程序和惩戒措施。

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