中国西部城镇化可持续发展路径的探讨

摘要 基于对中国西部地区城镇化进程的调研，本文探讨了西部地区城镇化可持续发展的路径，结合西部地区的现状与西部地区城镇发展的历史趋势，分析了中国西部地区城镇化发展的需求，阐析了其城镇化进程中的环境压力与阻力，提出了促进中国西部城镇化可持续发展的政策建议。目前，西部地区整体城镇化水平滞后，各省（区）间的城镇化发展水平极不均衡。而社会经济发展水平对于城镇化具有很大的促进作用，故未来相当一段时间内，西部地区社会经济发展是其区域城镇化进程的主要动力，同时西部地区尚处于城镇化与工业化发展的正相关期，工业化水平的提升对西部地区城镇化进程的推动作用不容小觑。城镇化进程的不断加快和工业化的快速推进过程中，西部地区本就脆弱的生态环境存在进一步遭受损失与破坏的威胁。这些将会导致西部地区生态环境状况的恶化转而成为其城市化的严重制约，给当地经济可持续发展造成一定程度的影响。据此，文中提出建议，未来西部城镇化建设过程中，应推行“二元”城镇化发展战略，增强中心城镇的辐射带动作用，培育中小城市和特色鲜明的小城镇；进一步完善西部城镇基础设施水平，以各级政府支持管理为先导和主导，尝试采用“公私营合作”（PPP）融资模式，重点推进交通及通讯设施建设；构建长期稳定的绿色城镇发展战略，推进城市绿色文化、建设绿色城市，筹措西部地区绿色城镇发展基金、发展城市绿色产业；立足功能分区并结合城镇化战略格局优化城镇化发展，依托国家主体功能区划优化城镇化发展格局，结合“两横三纵”城镇化战略格局推进城市群建设。

关键词城镇化；工业化；工业转型；可持续发展；环境保护

中图分类号X37文献标识码A文章编号1002-2104（2013）10-0024-07doi：103969/jissn1002-2104201310004

西部地区城镇化水平的快速提升对中国经济发展发挥了重要推进作用。从某种意义上，西部地区的城镇化在为全国经济发展助力、提供资源与能源的同时，也为其尤其是为中东部地区提供了足够的农村剩余劳动力。2000-2010年是中国西部地区城镇化与工业化快速发展的时期。统计数据表明，2000-2010年间西部地区城镇化率提高了11.78%，工业化率提高了10.84%；至2010年底，西部地区城镇化率已经达到40.48%，工业化率也提升至42.19%。快速的城镇化与工业化必然会对区域生态环境造成压力[1]。这种压力的积蓄已经成为中国西部地区城镇化与工业化发展的桎梏。据统计，截至2009年底，西部地区12省份的水土流失面积达3 862.6×104 hm2，占西部地区国土总面积的5.72%；土地荒漠化面积达26 237×104 hm2，占西部地区国土总面积的38.84%。伴随第二轮西部大开发的启动与推进，我国正面临反哺西部地区经济与环境的时机[2]。只有在快速提升西部地区城镇化与工业化水平的同时有效减缓其对西部地区脆弱生态环境的压力，才能保证中国西部地区城镇化与工业化发展的可持续性[3]。因此，对中国西部地区城镇化发展路径进行探讨是极其必要的。

1中国西部城镇化的近期趋势

西部地区的城镇化发展水平较低。按照时间划分，西部地区的城镇化发展大致可以分为三个阶段。改革开放初期，西部地区城镇化率（17.28%）与全国平均城镇化率（17.92%）大致持平；改革开放至西部大开发战略实施，西部地区城镇化率仅提高了11.49个百分点，年均仅提升052个百分点；西部大开发战略实施初期，西部地区城镇化进程严重滞后于东部地区及全国平均水平，与中部地区相比也有所不及。西部大开发以来，西部地区城镇化发展情况有所改善，城镇化率由2000年的28.70%增加至2010年的40.48%，10年间提高了11.78个百分点，年均提升1.12个百分点，然而，同期全国平均城镇化率的提升幅度为13.46个百分点，东部地区提升幅度为18.30个百分点，中部地区提升幅度为17.95个百分点，西部地区与全国及中、东部地区城镇化水平的差距仍在进一步扩大[4]，其城镇化进程滞后现象非常明显。2010年城镇化水平最高的内蒙古城镇化率达53.4%，而最低的仅为238%，两者相差29.6个百分点。从各省（区）的城镇化水平来看，内蒙古和青海位于西部地区城镇化水平的第一层次，城镇化水平均高于全国49.7%的平均水平，且都超过了50%；广西、陕西、青海和宁夏次之，位于西部地区城镇化水平的第二层次，城镇化水平虽低于全国平均水平，但却高于40.5%的西部地区平均水平；余下6省（区）位于第三层次，城镇化水平均未达到西部地区的平均水平，地区的城镇化水平甚至连30%都不到，除整体城镇化水平滞后外，西部各省（区）间的城镇化发展水平也极不均衡。

邓祥征等：中国西部城镇化可持续发展路径的探讨中国人口・资源与环境2013年第10期2城镇化进程的发展需求2.1社会经济发展的带动

城镇化与社会经济发展水平间有很大的相关性。通常，社会经济发展水平越高，城镇化水平就越高。相关研究表明，城市增长和经济发展呈现正相关关系且在中国的部分区域有显著的溢出[5]。城镇化水平越高的城市具有更高的经济水平并在区域中具有更强的溢出效应，即能够更好地带动周边地区的经济发展。近30年来世界25个国家城镇化率和人均GDP水平的统计结果显示，当人均GDP低于8 000美元时，城镇化率会随着人均GDP的增加而显著提升；而当人均GDP超过8 000美元后，城镇化率提升趋势开始趋缓（见图1）。

当前，我国西部地区的人均GDP仅为3 400美元，处于城镇化发展随社会经济发展而加速提升的阶段。基于世界其他国家城镇化与经济发展的相互耦合规律不难预测，未来相当一段时间内，西部地区社会经济发展都将是其区域城镇化进程的主要动力。

2.2工业化水平的推动

西部地区工业化水平提升有助于城镇化推进。世界主要国家的城镇化与工业化发展大致呈现出倒“U”型发展趋势（见图2）。在城镇化发展进入稳定阶段以前，工业化率将随着城镇化率的提升而不断提升；而当城镇化发展进入稳定阶段以后（城镇化率达到70%左右），工业化率开始呈现随城镇化率的提升而稳步下降（从40%-50%的水平下降至30%水平以下）。当前，西部地区的城镇化率和工业化率分别为40.48%和42.19%，尚处于城镇化与工业化发展的正相关期，工业化水平的提升对西部地区城镇化进程的推动作用不容小觑。

4.2.2尝试采用“公私营合作”（PPP）融资模式

以往的西部地区基础设施建设中都是以政府财政支出为主导，以国有企业经营为主体。这使得在基础设施建设过程中经常会出现资金投入不足及低效率、高亏损的现象。同时，基础设施建设具有社会和经济双重属性，属“准公共产品”，政府对基础设施产品或服务的价格控制制约了其收益能力。因此，如果单纯依靠基础设施项目自身经营很难实现盈利，所以一般建议尝试将PPP融资模式[11-12]引入基础设施建设项目之中。作为一种优化的项目融资与实施模式，PPP融资模式以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作的基本理念。采用这种融资形式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。

考虑西部地区基础设施建设的实际，建议：第一，由政府针对具体的基础设施建设项目特许新建一家项目公司或挑选现有一家项目公司，并对其提供扶持措施，如税收优惠等；第二，放松价格控制，向基础设施建设单位提供及扩大特许经营权，扩大其盈利空间，如：对于高速公路的收费可严格控制，但可允许其经营如休息站等配套辅助项目，通过这些辅助项目的盈利来补偿主营项目的利益损失；第三，对超过项目投资者自身融资能力的大型基础设施建设项目，可由政府提供诸如土地及项目配套设施等实物资助和二级贷款，以减轻项目资本金的开支负担；第四，设立基础设施建设的最低营利水平，对于经营收入低于特定最低水平的项目，由政府出资对向其提供现金补偿，以确保其一级贷款能按期偿还。

4.2.3重点推进交通及通讯设施建设

强化快速铁路与公路交通系统建设。以国家“四横四纵”高速铁路干线网建设为契机[13]，加快推进连接西部地区与中东地区的区际连接通道建设；强化现有线路扩能改造，有序发展快速铁路；加快形成西部地区铁路交通系统主骨架[14]，着力提高西部地区铁路复线率和电化率。同时，要完善西部公路交通网络，打通省际“断头路”，加快西部国家级高速公路的建设，基本完成国家高速公路“7918”网络西部路段的建设；加快连接西部地区与相邻东南亚、南亚、中亚及东北亚国家的重要公路运输通道建设，提升口岸公路和国边防公路的通行能力和服务水平；基本实现硬化公路“村村通”。

优化空中快线系统并加快水运网络发展。西部地区幅员辽阔，且地形地势复杂，陆地交通运输网络的建设困难，且建造成本与东、中部平原地区相比要高出很多，建议将西部地区航线建设重点放在1 000 km以外的运输线上，并可考虑逐步实现“空铁联运”，防止空中快线与高铁间的过度竞争。此外，加快推进长江干线水富至宜宾段的三级航道工程，促进重庆长江上游航运中心的建设；加快内河主要港口和地区的港口建设，促进高等级公路、快速铁路与内河港口的无缝衔接；改善澜沧江等国际河流的航运条件，尽快打通通江达海和口岸运输通道。

4.3构建长期稳定的绿色城镇发展战略

绿色城市是当代世界城市发展的主流。绿色城市具体建设目标包括：和谐文明的绿色社会环境、持续高效的绿色经济环境、健康宜人的绿色自然环境、特色舒适的绿色人工环境。西部地区生态环境脆弱，区域内水土流失，土壤沙化、石漠化、盐渍化现象严重，在其城镇化建设中更应注重对自然环境的保护和建设[15-16]。

4.3.1推进城市绿色文化、建设绿色城市

提倡和推进绿色文化的教育，宣传和普及绿色城市知识，增强全社会的自我生存发展意识、环境意识，把通过保护环境、美化环境来求自身的健康发展的意识变成居民的自觉行动，充分发挥社会对规划和建设绿色城市的支持、保障作用。在制定城市规划时要把建设绿色城市、促进可持续发展作为重要原则，对绿色项目要同时安排或优先实施。强化环境保护执法，使生存环境系统能持续有效地发挥作用。

要因地制宜制定高标准的城镇建设规划，完善城镇基础设施建设，构建城市的绿色交通系统；要在城镇设计、建设、发展的整个过程中，切实加强城镇建设的绿色意识，既要加强区域生态环境保护，同时也要高度重视保护和发扬西部城镇原有的民族、地方、文化和宗教等特色，积极开发人文资源，形成各地独特的人文品牌产品，提高城镇文化品位。

4.3.2筹措西部地区绿色城镇发展基金、发展城市绿色产业

进一步改革、调整和完善资源开发补偿机制，通过资源税改革和ETS机制建立西部地区统一的绿色城镇发展基金，用以进行西部地区的生态保护与环境治理，区域绿色基础设施的完善以及区域产业的绿色转型。尤其要以绿色资源开发和环境保护为基础着力推进绿色产业的发展，以实现经济社会可持续发展，满足人们对绿色产品消费日益增长的需求为目标，运用绿色技术，从事绿色产品生产、经营及提供绿色服务活动，并能获取较高经济与社会效益的综合性产业群体。

西部城镇的绿色产业发展关键在于改变当前过分依赖资本密集型产业尤其是采掘业、初级原材料加工业的产业发展现状，通过充分发挥人力资本的作用，大力培育和采用高新技术，使西部地区产业发展向资源综合利用和产品深加工方向转移，同时制造业应从大型城市转移到中小型城市，大型城市的比较优势和未来增长潜力在于商业和金融服务，推进现有城市的产业结构转型，在新兴城市发展具有高附加值，低环境影响的工业以支持城市功能。大力推广节能、节水、节料技术，降低城市资源消费总量，从源头上控制产业污染排放。

4.4立足功能分区并结合城镇化战略格局优化城镇化发展4.4.1依托国家主体功能区划优化城镇化发展格局

西部地区的城镇空间布局必须与主体功能区规划保护一致，以确保区域城镇化建设不会对区域资源环境承载能力造成破坏。西部重点开发区基本位于国家“两横三纵”城镇化战略格局中，对于这些地区，应当以现有区域中心城市为核心，重点培育能有效带动区域经济发展的大城市群，以期形成“多中心”的西部城镇空间格局。

西部限制开发区包括农业主产区和重点生态功能区两类，由于其主要功能在于提供农业和生态产品，城镇化建设方面应当实施“据点”式开发战略和“内聚外迁”的城市发展与人口政策，将重点放在发展现有城市、县城和有条件的建制镇上，使之成为地区集聚经济、人口和提供公共服务的中心，尽量避免城镇扩张。

4.4.2结合“两横三纵”城镇化战略格局推进城市群建设

西部重点开发区基本位于国家“两横三纵”城镇化战略格局中。对于这些地区，应当以现有区域中心城市，如成都、重庆、西安等为核心，重点培育能有效带动区域经济发展的大城市群，如“成渝城市群”、“南北钦防城市群”、“关中城市群”等，以期形成“多中心”的西部城镇空间格局。

城市群的建设可以以成渝城市群、南北钦防城市群、关中城市群、天山北坡城市群、兰白西城市群、滇中城市群、黔中城市群、呼包鄂城市群、银川平原城市群、酒嘉玉城市群等城市群为主，结合这些城市群的自身优势，制定合理的发展策略[17]。不同城市群建设重点可能各有侧重。如成渝城市群建设重点应在于打破城乡行政体制的分割和市场封锁，努力实现区域内资源和生产要素的自由流动和优化配置，为产业重组和自我创新能力的培养创造条件；兰白西城市群应当充分结合区域内的资源优势，大力发展石油化工与有色金属循环经济，带领区域资源型产业走向绿色发展道路；而呼包鄂城市群宜大力发展循环经济，提高资源利用效率，引导现有资源型产业改革；大力发展新兴产业，改变区域经济发展过分依靠重工业生产的格局。

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