我国法治政府建设路径探析

【摘要】政府法治化是我国法治建设的主要目标之一，也是建设法治政府的根本途径。以政府法治化基本路径理论为指导，分析我国政府法治化所面临的内外部制约因素，归纳出适合我国的政府法治化路径，探讨了我国建设政府的具体途径。

【关键词】法治政府；外源式；路径选择；途径

政府法治建设是后发现代化国家现代化进程的必经之路。我国政府法治建设已历经60余载，虽其间经历了诸多艰难险阻，但还是取得了骄人的成绩，2010年11月8日，国务院了《关于加强法治政府建设的意见》。纵观历史，我国政府的法治建设程度与当时的政治、经济、社会和文化结构直接相关，并深刻影响到其转变与发展。建设法治政府是我国政府法治化建设的核心，但对其建设路径的理解仍众说纷纭，值得进一步研究。

一、法治政府建设的基本路径

法治政府的路径往往会受到该国社会经济和文化发展状况以及国外环境等因素的制约。有学者从推动政府法治进程的主体和动力的不同将政府法治化道路分为以下两种：社会演进型法治化道路和政府推进型法治化道路。还有学者从人类法治化进程出发，借助于哈耶克《自由秩序原理》中的相关理论，将人类的法治化道路区分为两条：一条是英美的以普通法为核心的法治主义路线；另一条是大陆的以法治国为核心的法治主义路线。这两种分类方式，前一种强调在推动力量上的差别，后一种强调在法治来源上的区别，两者既有联系又有区别。为能整合两种分类方式，避免交叉，可将政府法治化路径分为内源式和外源式两种。

（一）内源式政府法治化

内源式政府法治化路径是指推动政府法治化的力量来源于本土的自发演进，是民众法治意识逐步积累的产物，而且法制的形成大多注重法治化进程中的相关先例和经验。可见，内源式政府法治化路径完全建立在社会自发演进的基础上，是一种社会达尔文主义式的演化方式。英、美等国大致属于这一路径的典型。

（二）外源式政府法治化

外源式政府法治化路径是指政府法治化的力量来源于市民社会之外的力量，诸如政党和政府等，一般是这些力量借助于外来法治思想依赖建构的产物。外源式政府法治化完全依赖于法制设计者的理性，是其有目的、有步骤地以计划的方式予以推进的过程。一般而言，对人类理性的重视和推进政府法治建设所需政治、经济、文化等资源的匮乏往往是一国选择外源式政府法治化道路径的基本条件。另外，由于外源式路径可以缩短法治进程、降低探索成本、减少社会震荡等优点，更能为政府所接受。

二、我国法治政府建设路径的影响因素

（一）国内环境

1．中国传统法治资源的贫乏。西方法治国家的发展表明，现代法治必须扎扎实实地建立在所有公民对法律的信仰、对人权的尊重及对权力的不信任等深厚的公民文化基础上，一旦缺乏这类文化，国家的法治化进程就难以获得持久的推动力。由于我国社会传统的法治基础薄弱，基层民众缺乏一种法律理性精神，在普通中国百姓的心里，权力是第一位的，法律一般不是首要考虑范围内的事，而这又导致两种现象：一是普通百姓的“自卑自弱意识的强化，对合理的政治权利的自我放弃。”二是“在没有一种公正的国家法律秩序的前提下，清官的形象就在软弱无能的普通百姓的心目中高大起来，他们是全知全能的法律化身。”正是由于民众法治观念淡薄，对法律信任度不高，依赖性不强，甚至认为“政府说了算”天经地义，使得依法行政缺乏法治的传统和动力。

2．我国政府主导改革的现实。我国改革的基本特征是：在维护中国共产党的执政地位、社会主义政治制度的合法性与马克思主义意识形态的权威性的前提下进行全方位的改革。邓小平就明确指出：“说我们只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，这不对。我们的政治体制改革是有前提的，即必须坚持四项基本原则。发展经济要有一个稳定的局势，中国搞建设不能乱。”考究我国改革开放的历史可以看出，改革是政府主导的，无论是经济上还是政治上，政府一直在发挥着绝对的推动作用，无论是改革开放初期的体制，还是改革开放不断深入时期的体制，直至现在改革开放全面展开时期的胡温体制，正如邓小平一直强调的“在整个改革开放的过程中，必须始终注意坚持四项基本原则，核心就是坚持党的领导”。

3．实现现代化的现实需要。一般来说，时间越紧迫，采取外源式法治化路径的可能性就越大，特别是在缺乏稳固的文化资源时，外源式政府法治化路径就会受到重视。布鲁斯・坎格尔指出：当一个国家处于政治、经济发展的关键关口，移植某些先进的制度可以成为推动这个社会进一步发展的重要催化剂。现代化是一个长期的历史过程，西方主要国家的现代化经历了几百年的时间，是一个以自然演进为主的现代化过程，而我国真正意义上的现代化是从清朝末期开始的，但是那时的现代化只是初步的。由于封建传统势力的阻挠，现代化的进程十分缓慢。十一届三中全会以后，邓小平同志提出了改革开放的伟大构想，中国开始真正参与全球化的进程，也是我国现代化建设的新起点，我国的现代化建设是紧迫而现实的。

（二）西方发达国家的影响

外部因素是一个国家政府法治化路径选择的重要影响条件，如果一个国家比较保守或封闭，外部因素的影响作用是有限的，即使外部因素的影响力很大。西方在政府法治化在理论上还是在实践上，都是成熟和成功的，值得我国借鉴与参考。我国在改革开放之前，对国外先进法治思想是有保留、试探性的引进与移植，并且相对注重其外在形式，这从一定程度上说明了外来因素对我国政府法治建设已经存在重要影响。改革开放以后，以邓小平为核心的党的第二代领导集体在坚持四项基本原则的基础上，提出改革开放的伟大举措，逐步融入到全球化的浪潮之中。经过近三十多年自己的摸索和对国外经验成就的借鉴，中国政府法治化建设已开始逐步形成了自己的风格。

三、我国政府法治建设的途径分析

基于中国传统法治资源的贫乏、中国实现现代化的现实性、政府主导改革的现实以及西方发达国家的影响等因素，分析我国多年来的政府法治化之路，可见我国法治政府建设的路径，选择的是一条外源式道路――政府主导推进的法治政府建设之路。结合我国政府法治建设的实际，当前政府及其工作部门要加强制度建设，严格行政执法，强化行政执法监督，以建设法治政府为目标，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，强化法治意识，不断提高政府公信力和执行力。

（一）提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力

法治意识是建设法治政府的基础。首先，树立法律至上观念，提高领导干部法制意识，当前，提高广大公务员尤其是领导干部的法治观念，强化他们的依法行政意识。提高领导干部依法行政的能力和水平，各级人民政府及其工作部门的领导干部要带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定，不断增强法律意识，提高法律素养，提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级人民政府经济社会发展的考核内容；其次，推行依法行政情况考察和法律知识测试制度，拟任地方人民政府及其部门领导职务的干部，任职前要考察其掌握相关法律知识和依法行政情况；最后，建立法律知识学习培训长效机制，完善各级行政机关领导干部学法制度。要通过政府常务会议会前学法、法制讲座等形式，组织学习宪法、通用法律知识和与履行职责相关的专门法律知识。

（二）严格规范公正文明执法

行政执法是行政机关最大量的经常性管理活动，总理有一句名言“执行力是政府工作的生命力”，据统计，我国80％以上的法律和法规是由行政机关执行，从这个意义上讲，负责实施80％以上法律法规的行政机关能否严格依法行政，对于社会的有序运行和法律的有效实施起着关键作用。坚持依法行政是重点环节。首先，严格依法履行职责。行政机关要自觉在宪法和法律范围内活动，严格依照法定权限和程序行使权力；其次，完善行政执法体制和机制。继续推进行政执法体制改革，合理界定权限，明确责任，推进执法，减少执法层级，提高基层执法能力，切实解决多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题；最后，规范行政执法行为。各级行政机关都要强化程序意识，严格按程序执法。加强程序制度建设，细化执法流程，明确执法环节和步骤，保障程序公正。

（三）强化监督严格问责

首先，行政机关及其工作人员要自觉接受监督，各级人民政府和政府部门要自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和人民法院依法实施的监督；加强政府内部层级监督和专门监督，上级行政机关要切实加强对下级行政机关的监督，及时纠正违法或者不当的行政行为，保障和支持审计、监察等部门依法独立行使监督权，不断拓宽监督方式和渠道，高度重视新闻舆论和人民群众的监督；其次，严格行政问责，健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大追责力度，严格执行行政监察法、公务员法、行政机关公务员处分条例和关于实行党政领导干部问责的暂行规定，坚持有错必纠、有责必问。

（四）加强和改进制度建设

首先，要突出政府立法重点。要按照有利于调动人民群众积极性和创造性、激发社会活力和竞争力、解放和发展生产力、维护公平正义、规范权力运行的要求，加强和改进政府立法与制度建设；其次，提高制度建设质量。政府立法要符合经济社会发展规律，充分反映人民意愿，着力解决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾，切实增强法律制度的科学性和可操作性；再次，加强对行政法规、规章和规范性文件的清理。坚持立“新法”与改“旧法”并重，健全规范性文件制定程序，地方各级行政机关和国务院各部门要严格依法制定规范性文件；最后，加强制度创新，发展要有新思路，改革要有新突破。要按照以人为本、公平正义的要求，对已有制度进行修正和完善，不断推动制度创新，为政府法治建设提供保障。

参 考 文 献

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[7]新华社．全面推进依法行政实施纲要[EB/OL].news.省略

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