上海地方标准出台背后

2011年11月，上海市老龄办决定编制上海自己的“指南”，参与编制的单位有19家

复旦大学公共卫生学院教授傅华第一次听到“老年友好城市”，是在2006年。

那一年，他参加世界卫生组织在温哥华召开的一次大会，与来自22个国家33个城市的专家一起讨论如何应对老龄化问题。在会上，他首次接触到这个新鲜的概念。

那次会后，与会的专家回到本国，纷纷开展了“老年友好城市”的前期可行性调研。

作为中国唯一的参会代表，傅华和他的团队在上海选取位于市中心区的一个街道、次中心区的一个街道，以及城郊结合部的一个镇为研究现场，围绕老年人口的生活设施环境和社会环境现状，对102位老人进行访谈。

2007年，根据各国调研情况，世界卫生组织设计形成了一套便于城市进行自我评估和规划发展蓝图的指导性手册――《全球老年友好城市建设指南》（以下简称《指南》）。

《指南》中提出了构建老年友好城市涉及的8个主题：室外空间和建筑、交通、住所、社会参与、尊重和社会包容、社区参与和就业、信息交流以及社区支持与健康服务。

傅华告诉《t望东方周刊》，这些有关城市生活的8个方面相互交叉，相互影响。比如尊重和社会包容可以在建筑物和空间可及性上反映出来，也可以从城市给予老年人社会参与、娱乐和就业的机会中反映出来。“所以，对于老龄化问题的思考必须具有系统性。”

上海是老年友好城市建设的排头兵

中国老年友好城市的建设始于2009年。彼时，上海进入人口老龄化城市行列已经30年，户籍人口老龄化率超过20%，常住人口老龄化率超过15%，老龄人口的比重接近全国平均水平的2倍，老龄化程度全国最高。上海也因此成为老年友好城市建设的排头兵。

2009年2月，上海市民政局与世界卫生组织老龄化和生命历程司共同召开了视频会议，讨论了上海开展老年友好城市项目的意义和可行性。

世界卫生组织国际老年友好城市项目负责人约翰・比尔德博士在会上强调，上海无论从项目开展具备的基础、人口老龄化带来的发展需求、还是从政府体制所具备的优势来看，都是开展该项目最适合的城市。

2009年9月15日，全国老龄工作委员会在辽宁省营口市举行会议，讨论“老年宜居社区”和“老年友好城市（区）”的建设试点工作。会议决定，在经济比较发达，老龄工作基础较好的东部沿海地区和东北老工业基地的6个省份的9个城市和城区进行试点。

接下来的每一年，相关的试点城市均在增加。上海参与试点的城区最多，杨浦区、长宁区和后来加入的浦东新区都是“老年友好城市（区）”的试点，黄浦区成为“老年宜居社区”试点。

从指南到导则

虽然世界卫生组织的《指南》提出了8个方面的基本标准，但也同时强调，这既不是技术指南，也不是设计规范，每一个城市都可以运用其他合适的技术方法来开展老年友好城市的建设。

遵循这样的原则，在中国陆续展开试点的城市纷纷结合自己的实际制定标准与实施细则。比如，湖州设定了26大项96条具体指标，落实到30个责任部门。青岛则将指标体系涉及的100项目标责任落实到67个责任部门。

2011年11月，上海市老龄办决定结合试点工作，编制上海自己的“指南”。

“当时我们考虑再称‘指南’似乎不好，因为指南指出的是一个大方向，而上海一个地区还叫指南，太粗。我们就提出叫导则。导带有指南的方向性，则是具体的规则。”负责起草的上海老龄科研中心主任殷志刚告诉《t望东方周刊》。

2014年初，为了推动“老年友好城市”建设工作的制度化、规范化和长效化，《导则》正式被确立为上海的地方标准。

《导则》规定了老年友好城市建设的户外环境和设施、公共交通和出行、住房建设和安全、社会保障和援助、社会服务和健康、文化教育和体育、社会参与和奉献、社会尊重和优待等基本内容。

“大部分内容与全球指南相似。但我们在其别增加了社会保障与援助的条目。这部分在全球指南中是没有的，是我们的特色。”

《导则》也借鉴了一些国际上的经验和做法。如，“公共厕所宜配有方便老年人的坐式便器，并安装扶手，宜配呼救电铃或同类功能的设备，以备意外发生时求救”;“人行横道线信号灯宜设置倒计时显示器，路口宜安装听觉信号装置，绿灯总时长应确保安全过街时段，方便老年人有效把握过街时间，提高过街安全性”等。

留出发展空间

在上海的《导则》中，特别注意到了要留出发展空间。

这个发展空间首先是留给具体执行的各个区县的。“因为各个区县情况不尽相同，我们的《导则》没有规定一些具体的达标条件，更多地是建议和倡导。”殷志刚说。

在他看来，老年友好城市建设不是花大力气或很多钱推倒重来，其最需要的反而是挖掘城市自身的潜力和资源。

比如，作为上海的老城厢，黄浦区地少人多，如果严格以面积作为衡量标准，黄浦区的很多指标都不达标。因此他们更注重在细节上下功夫，把重点放在老式住宅改造等惠民工程方面。

上海大学社会学系教授张钟汝参与过上海市老年友好城市的多次调研。她告诉《t望东方周刊》，在调研中，除了必须达成的“规定动作”外，他们也特别注意各区结合自身情况所做的“自选动作”。这种创新分、特色分在他们的调研打分中大概占到了30%。

《导则》的发展空间同样留给了未来。殷志刚介绍，《导则》在今后会不断完善。

“老年友好城市建设，只有起点，没有终点。始终可以搞下去。这和老年人的幸福度和满意度有关。老年友好城市始终在路上。”殷志刚说。

老年友好的环境有利于各个年龄段的人群

本刊记者采访的多位专家都认为，目前老年友好城市建设最大的困难在于大众对于“老年友好”这一概念的不理解。

上海市静安区预防医学会会长丁晓沧至今还记得，几年前，当他在一个会议上提及上海建设老年友好城市的构想时，遭到了不少人的质疑，“在上海这么有活力的城市建设老年友好，不是显得太暮气沉沉了吗？”

“整个社会还是不太理解为什么要建设老年友好城市，也不太知道该怎么做。”殷志刚说，老年友好主要是指一个城市从硬件到软件（硬件主要指安全，环境等，软件主要指敬老氛围等等）对老年人表示出一种友好的姿态。在这种姿态下老年人是主动的参与者，而不是被动的、被关爱的对象。

在傅华看来，老年友好的环境同样有利于各个年龄段的人群。比如，空气和水源质量的提高能够保护对环境较为敏感的老年人及儿童，而有保障的周边环境能为儿童、青年、女性和老年人提供安全的环境。

殷志刚也认为，激发社会包括老年人在内的所有人群参与到老年友好城市的建设中来，这是一个非常重要的观念。“养老保障做好了，老年人生活幸福了，年轻人也可以看到这个社会的希望，敢于大胆消费，不再为未来的养老问题担忧。”