重大行政执法决定法制审核制度研究

推行重大行政执法决定法制审核制度，是完善行政执法程序，坚持严格、规范、公正、文明执法的重要内容，也是深入推进依法行政，加快建设法治政府的重大举措。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）、中共中央国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015―2020年）》（以下简称《纲要》）都明确强调，要严格执行重大行政执法决定法制审核制度。

一、重大行政执法决定法制审核成效显著

长期以来，全国各地各部门在建立和完善重大行政执法决定法制审核制度方面，进行了研究和探索，取得了显著的成效。

构建了重大行政执法决定法制审核的制度框架。早期的重大行政执法决定法制审核，范围主要限于重大行政处罚决定，且在审查内容、方法、程序等方面的规定没有统一的标准，可操作性不强。《决定》出台后，各地各部门普遍印发了有关贯彻《决定》的实施意见，有力地推动了重大行政执法决定法制审核制度的建立和完善，但一般只是在总体上提出宏观要求，缺少具体内容，以及如何落实的相关条款。《纲要》印发前后，各地陆续出台规范性文件，逐步构建了重大行政执法决定法制审核制度框架。如宁夏回族自治区在全国率先以省级文件的形式明确了法制审核的范围、内容和原则。

界定了重大行政执法决定法制审核的范围。《纲要》印发前后，各地出台的有关规范性文件，将重大执法决定法制审核范围由最初的重大行政处罚决定，进一步扩大到了重大行政许可决定、重大行政处罚决定和重大行政强制决定。如广西-东盟经济技术开发区、南宁市卫生计生委的文件中，都是先规定重大行政执法决定的整体范围，再逐条明确了具体范围。对审核范围的规定既有定性的规定，也有定量的规定，主要以行政执法部门制定的审核制度为主。省级政府一般用定性规定的方式限定审核范围，如宁夏回族自治区、浙江省；但也有例外，江西省以定性和定量相结合的方式，分条明确了重大行政处罚决定、重大行政许可决定、重大行政强制决定和重大行政征收决定的范围。

明确了重大行政执法决定法制审核的内容。主要审查行政执法的主体法定、职权法定、程序法定、依据法定，并对行政相对人的认定、法律事实是否清楚、执法文书是否规范、行政裁量权是否适当、是否涉嫌犯罪需要移送司法机关等相关内容的合法性和合理性进行审查。实践中，行政执法机关的法制机构操作也很精细。江苏省灌云县公安局的法制审核主要从法律的适用、量罚程度、法律程序、案件事实认定、证据的关联因果、证据取得是否合法、是否存在瑕疵、前科劣迹、平台流转、笔录上传、涉案财物流转等方面，对整个案件进行全面审核。

明晰了重大行政执法决定法制审核的程序。各地一般都规定由承办行政执法的部门或者机构在做出决定前将相关的材料报送法制机构审核。如宁夏、安徽、甘肃等。浙江省规定了县级以上人民政府做出重大行政执法决定的前置程序。省级制度规定中，江西省在法制审核程序方面的规定比较全面。关于两个或两个以上行政执法机关联合执法的重大行政执法决定的法制审核程序，各地规定略有差异，有的由牵头负责的行政执法机关和其他行政执法机关会审，如安徽省；有的由牵头负责的行政执法机关审核，其他行政执法机关参与，如甘肃省；有的由各行政执法机关在各自职权范围内分别审核，如浙江省。

配备了重大行政执法决定法制审核的基础力量。根据法制审核工作任务的需要，各地各部门普遍配备了重大行政执法决定法制审核的力量，明确相关人员负责法制审核工作，主要以兼职为主。《江西省重大行政执法决定法制审核办法》第一章第三条明确规定了重大行政执法决定法制审核的人员配备问题。这是调研样本中唯一在规范性文件中明确法制审核人员配备条款的。江苏省公安系统1994年建立案件审核制度后，全省市县公安机关很快专设法制机构并配备相关人员，承担案件审核任务。江苏省睢宁县政府在法制审核的人员、经费、设备、办公场所等方面予以保障，各镇各部门均抽调专业人员强化内设法制科、股、室的建设。

初步体现出重大行政决定法制审核的作用。推行重大行政执法决定法制审核制度后，政府法制部门和部门法制机构的执法监督由事后的形式审查变成事前和事中的实质监督，规范行政执法行为，保障行政执法的质量，最大程度上减少执法的风险，杜绝了执法违法行为的发生。《连云港市重大行政处罚决定事先报告及审查规程》执行以来，市法制办已经审查的329件重大行政处罚决定中，有7件被退回要求重新做出行政处罚决定。灌云县2014年环保部门拟做出的行政执法决定39件中，经审查有5件因适用法律不当予以减轻处罚。

二、重大行政执法决定法制审核困难和问题不少

当前，重大行政执法决定法制审核工作仍处于起步阶段，推进这一工作还面临着不少困难和问题，主要表现在以下几个方面。

重大行政执法决定法制审核的范围不统一。《纲要》印发前，各地重大行政执法决定法制审核有统一规定范围的仅限于行政处罚，但差异性很大。有的没有列举哪些执法决定为重大执法决定；有的虽然做了列举式的规定，但是定义笼统，界定模糊；也有的明确了某一类具体案件处罚达到某个限额时为重大执法决定。《纲要》印发后，各地列入法制审核的重大行政执法决定范围有所扩大，但仍然不统一。有的从行政处罚决定、行政S可决定、行政强制决定和行政征收决定等方面，定性规定了列入法制审核的范围，如宁夏回族自治区；有的以定性和定量相结合的形式列出了法制审核的范围或标准，如江西省；有的是省级文件中对应当列入法制审核的重大行政执法决定只作定性的规定，具体的范围以及定量的标准由省级主管部门或者市县等行政执法机关进一步明确，如浙江省。重大行政执法决定法制审核范围的不确定性，成为影响法制审核工作开展的重要因素。

重大行政执法决定法制审核的程序不规范。在制度层面，各地关于法制审核程序的规定，大致都是由做出重大行政执法决定的机关向法制机构报送审核材料以及审核材料所要求的具体内容。但是，各地规定报送的材料各有不同，有的只是笼统概念，有的则一一列明相关的材料。在实务层面，主要存在两个问题：一是法制审核程序的启动随意。目前法制机构对重大行政执法决定的审核分为事前审核和事后备案两种。事后备案形式经过多年的实践，程序已经相对固定。但事前审核由于刚起步，程序的启动比较随意，往往是以领导交办的形式启动。二是提供的法制审核材料不完整。备案审查实践中，有关行政执法机关往往不能提供全部资料，尤其是涉及自由裁量权时的有关证据材料。

重大行政执法决定法制审核的作用发挥不明显。调研发现，事后备案的方式中，政府法制部门起不到应有的监督作用。一是不少行政执法部门对做出的执法决定，无论是否是重大执法决定，一股脑儿地全部向政府法制部门报备，导致政府法制部门工作量巨大，无法进行审核。二是不少行政执法部门做重大行政执法决定时只是形式上经过这道程序，报送备案时执法决定已经送达当事人，政府法制部门即便在备案过程中发现瑕疵，也无力改变已经做出的执法决定。特殊情况下，也有地方事先进行法制审核，但基本上是领导临时决定要交内设的法制机构进行法制审核。没有规范的审核程序、刚性的审核机制、合理的审核时限，保障不了法制审核的效果。

法制机构人员力量仍然难以满足日益增长的审核业务需要。当前，对重大行政执法决定的法制审核工作主要是由法制机构完成。从发展趋势看，重大行政执法决定的法制审核业务量将越来越大。全国各地的政府法制机构普遍存在编制偏少、人员力量不足的现象，不能满足日益增长的法制审核业务量的需要，特别是县级政府法制机构。据统计，江苏省县级政府法制机构绝大部分是合署办公或挂牌机构。目前县级政府法制机构平均5人，还有不少是兼职，有的实有人数仅为1人。西部省份的县级法制机构人员更少，根本无力承担法制审核的工作任务。此外，基层政府法制机构人员队伍还存在知识结构不合理、流动性大等问题，与对重大行政执法决定进行法制审核的要求不相适应。

三、完善重大行政执法决定法制审核制度

针对当前重大行政执法决定法制审核中遇到的困难和存在的突出问题，提出以下对策和建议。

1.加快完善制度建设，构建重大行政执法决定法制审核的统一框架

统一重大行政执法决定法制审核的范围。《决定》提出要重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。据此，我们认为，重大行政执法决定主要包括重大行政许可决定、重大行政处罚决定、重大行政强制决定、重大行政征收决定、重大行政收费决定和重大行政检查决定等。对重大行政执法决定的范围进行统一，有利于法制审核的实践操作。省级层面可根据本省经济社会发展情况，对重大行政执法决定的范围作定性规定；省级主管部门和各设区的市可结合部门工作实际和经济发展情况作细化的定量规定。各行政执法机关可根据本机关执法工作实际对法制审核范围进行适当调整，报本级政府法制机构备案后执行。总的来讲，确定重大行政执法决定的范围，应当结合行政执法行为的类别、执法层级、所属领域、涉案金额以及对当事人、社会的影响等因素，并在此基础上探索建立重大行政执法决定目录清单制度。对法定简易程序以外的行政执法决定也可以探索进行法制审核。

明确重大行政执法决定法制审核的内容和标准。审核内容和标准是重大行政执法决定法制审核制度的核心要素。对重大行政执法决定进行法制审核，要针对不同的行政执法行为，明确具体的审核内容，不仅审核其合法性，还要审查其适当性。一是职权方面，即执法权限是否于法有据。具体指执法机关是否对该事项具有管辖权，行政执法主体资格是否合法。二是程序方面，即做出执法决定的程序是否依法进行。具体包括：行政相对人的情况是否查清；事实是否清楚，证据是否确凿、充分，材料是否齐全；行政执法程序是否合法。三是实体方面，即执法决定的内容是否依法合规。具体包括：定性是否准确，适用法律、法规、规章是否正确；行政执法决定是否适当；自由裁量权运用是否适当；是否存在的现象。

确定重大行政执法决定法制审核的程序和方式。要根据重大行政执法决定的实际情况，编制法制审核工作流程，明确法制审核送审材料，切实细化审核程序。法制审核的方式，除书面审核外，还应根据实际需要综合采取书面审查、调查了解、行业专家咨询、法律专家咨询等多种审核方式，必要时可以听取行政相对人的陈述申辩，可以会同办案机构深入调查取证。无论选择哪种审核方式，都要兼顾效率原则，界定合理的法制审核期限。法制机构审核的时限太短，审核质量无法保证；时限太长，则不能满足行政执法决定的办理期限。综合各地的时限规定和已有的审核实务经验，省级层面可统一规定法制机构接到审核申请后3-7个工作日内完成审查工作；情况复杂的，经有关领导批准后，可以适当延长。

2.加强法制审核的主体建设，建立政府法制部门主导、多方参与的法制审核机制

加强政府法制机构建设，发挥政府法制部门的主导作用。法制审核的主体是各级政府及其部门的法制工作机构。目前，法制机构的队伍现状与对重大行政执法决定进行法制审核所需要的人员力量不相适应，必须加强法制机构建设，健全机构设置，配备必要的审核人员专门从事重大行政执法决定的法制审核工作，将政治思想好、业务能力强、法律素质高的人员充实到法制审核队伍中，并有计划、有步骤地开展法制审核业务培训，切实提高一线法制审核业务人员的审核水平和履职能力。

充分l挥行政执法机关内设法制机构的作用，建立双重审核机制。建立政府法制部门主导与行政执法机关内设法制机构审核相结合的双重审核机制，由行政执法机关内设法制机构积极推动法制审核工作，主动履行好审核职责。在审核中遇有难题，不能确定重大行政执法决定是否合法适当时，启动向政府法制部门申请再审核程序。在将重大行政执法决定报政府法制部门再审核前，必须先由执法机关内部法制机构进行初审，指出所涉及的法律问题，说明审核难点和拟提出的初审意见，由政府法制部门进行再审核。

借力政府法制顾问和法律助理，构建多方参与的审核机制。政府法制部门和各级行政执法机关可以发挥政府法律顾问、法律助理的作用或者向社会第三方借力，构建多方参与的法制审核机制，通过聘用形式组建专职法律顾问和法律助理队伍，协助承担重大行政执法决定的法制审核等工作。对一些重大、疑难、复杂、专业性强的重大行政执法决定，可以探索通过政府购买服务的方式委托专业机构、社会咨询机构、研究机构等社会第三方进行初步审查，其结果作为法制机构提出审核意见的参考依据。

3.强化统筹协调，构建规范有效的实施运行机制

实行重大行政执法决定法制审核的信息化管理。“互联网+行政”的推行，为法制审核实行网络化形式提供了充分的便利条件。各地可以借助行政执法监督系统，通过权力库等网络系统的整合和资源共享，行网络信息化运行管理。行政执法机关做出重大行政执法决定时，通过信息系统自动将应当经过法制审核程序的重大行政执法决定直接上报进审核程序，同时提示经办人员将有关材料上传到指定地点。以信息技术手段强制对审核程序的监督和制约，不仅可以提高法制审核的效率，还可以固化重大行政执法决定法制审核的流程，真正实现未经法制审核不得流转。

建立检查和考核评价机制，倒逼法制审核制度的落实与推进。建立一套科学的考核评价机制是提高制度执行力、实现政令畅通的重要手段。可以通过加强指导和监督，建立健全行政执法监督考核指标体系和评价体系，采取随机与定期抽查等方式对重大行政执法决定法制审核情况进行检查，将重大行政执法决定的法制审核情况作为执法监督和评议考核的重点之一，评议考核结果作为有关奖惩以及干部任免的重要依据，这样，可以促使行政执法机关工作人员将重大行政决定的法制审核内化为一种自觉性、习惯。

建立重大行政执法决定法制审核的责任追究制度及倒查机制。法治政府必然是责任政府。责任追究应当根据谁行政谁负责的原则，实行责任倒查机制。对做出重大行政执法决定不经过法制审核程序的，或者虽然经过了法制审核程序，但对法制机构提出的合理意见或者建议不采纳导致执法决定失误、在行政复议或行政诉讼中败诉的，要严格追究相关责任人员的法律责任。法制审核工作中，负责法制审核的工作人员不按期审核并出具审核意见的、审核过程中丢失或者损毁相关证据的、具有明显违法情形未指出的，也需要承担相应的责任。经过法制审核程序的重大行政执法决定如果被撤销或者确认为违法，则要看是由于谁的失误导致违法决定的产生，是谁的失误追究谁，不能因为经过法制审核就把全部的责任推给法制机构。

强化组织领导，推进重大行政执法决定法制审核制度的落实。重大行政执法决定法制审核作为行政管理的一种重要方式，具有全局性和长远性。近年来，各地各部门在审核过程中，积累了不少好经验、好做法，但是由于缺乏面上的整体推动，各地在工作推进的力度、广度和深度上存在着不平衡性，具体操作差别较大。当前，迫切需要建立一套行之有效的工作推进机制，以推动重大行政执法决定法制审核工作的规范均衡发展。实践中可以考虑建立重大行政执法决定法制审核报告制度，由各行政执法部门定期将本部门的重大行政执法决定法制审核的情况报送同级政府法制部门；地方各级政府每年向上一级政府报告本地区重大行政执法决定法制审核工作的开展情况。

（本文系江苏省人民政府法制办公室副主任马太建主持的江苏省法学会课题“重大行政执法决定法制审核制度研究”成果；课题组成员有卞水平、符艳红、蒋玉娟、阚知非）