人民银行集中采购绩效审计目标及主要指标初探

人民银行集中采购绩效审计是指内审部门运用科学规范的绩效评价方法和评价标准,对同级或下属单位和部门有关集中采购政策执行情况和执行效果,使用管理采购资金的经济性、效率性等内容进行科学、客观、公正的综合评价,为决策者提供有用的反馈信息。它是规范人民银行集中采购运行秩序、提高人民银行预算资金使用效率和管理效率的保障。

一、集中采购绩效审计的必要性

(一)集中采购绩效审计是内部审计职能深化的必然结果

目前,人民银行集中采购审计着重于审查集中采购部门的财务收支账目以及实施过程的真实性与合规性。这种传统的财务审计是不能满足当前需要的,因为随着集中采购支出的迅速增加以及采购范围的日渐扩大,决策层以及广大员工想要知道的不只是集中采购开支是否合理、合法,而且还想了解采购资金是否得到经济有效的使用,采购行为是否有效果,这就需要用绩效审计的方法来监督各集中采购部门履行其经济责任。

(二)集中采购绩效审计是强化人民银行内控管理水平的需要

对集中采购开展绩效审计,就集中采购行为提供独立的评价,有利于促进被审计的采购单位为达成各自的采购目标,围绕提高效率和效果而不断地改进工作,加强内部控制,实现最佳的资源管理,做到经济有效地使用资源。对集中采购开展绩效审计,为决策者和广大员工提供有关集中采购的信息,这些审计信息不仅限于财务方面,而且包括采购效果方面,这样有利于加强监督,进而有利于和谐央行建设。

二、集中采购绩效审计的目标

集中采购绩效审计的目标就是评价被审项目的经济性和效率性,即评价采购活动中资源是否得到既经济又有效率的管理和使用。绩效审计与传统的财务审计不同之处大致如下表所示。

集中采购的经济性,是指集中采购部门以最低费用取得一定质量的商品和服务。而效率性,是指从对一个项目的资源的投入中,力争取得最大的产出,或确保以最小资源投入取得一定数量的产出。对此,人民银行集中采购具体目标应包括:评价遵循和采购项目有关的内部控制制度及组织的健全性;评价衡量、报告和监督采购项目效果的管理控制制度的有效性;评价采购项目的成果;识别影响采购效果的因素。

三、集中采购绩效审计的主要内容及指标

笔者拟将集中采购绩效审计评价内容分为四个方面:

(一)集中采购内部控制有效性审计

内部控制通常被看作是保护资产、预防和发现错误以及违法事项的第一道防线。内审人员通过对集中采购经办机构、管理部门的内部控制系统进行符合性和健全性测试,以确定集中采购绩效审计的范围、重点和方法。在评价内部控制制度时应重点关注:各项管理制度是否完善,内部控制是否健全有效,内部控制制度是否得到了有效的执行;各经办人员的职责权限是否明确,是否按规定分别单独核算各项社保基金,个人账户管理的基金收支情况是否清楚等内容。

(二)集中采购政策执行效果性审计

社保基金审计政策性强,主管部门和经办机构自身履行征缴、使用、管理基金的职责任务重大。审计中应重点关注:各项政策法规是否得到真正的贯彻落实,有无因执行政策不到位而影响集中采购实施的情况;主管部门和经办机构负责人对与集中采购相关的制度法规知识是否存在理解上的偏差,是否存在由于片面理解有关文件而导致执行政策不力甚至出现决策失误等情况。在进行集中采购的执行效果审计时,审计人员应适当考虑该项目是否遵循适当的采购惯例;遵循适当的程序,保证购买的物品具备需要的型号、质量和数量,并且被各使用单位加以妥善使用和维护;避免重复采购、盲目采购;采用效率高的工作程序。

(三)集中采购经济性审计

经济性是指实施集中采购管理成本与使用成本的节约性,按照成本―效益的原则,集中采购经济效益可建立包括集中采购节约指标、集中采购费用指标、集中采购盈余指标等指标体系。

1. 集中采购节约指标用于评价集中采购的节支情况,它包括节约额和节约率两个具体指标。

集中采购节约额是指按市场价计算的采购物品总金额与按集中采购中标价计算的采购物品总金额的差额,即批量采购所享受的价格优惠形成的节约额。

集中采购节约额=按市场价计算的采购物品总金额-按中标价计算的采购物品总金额。

在实际工作中,由于多种因素的影响,许多编制预算的人员对市场行情了解不清楚,在制定政府采购预算时,不能准确地确定预算价格,有的是采购单位报多少批多少,有的是在采购单位报的数字上随意压缩,预算缺乏科学性和合理性。因此,在计算政府采购节约额时宜选用市场价作参照物。

大额集中采购节约率的计算公式为:

集中采购节约率=集中采购节约额÷按市场价计算的采购物品总金额×100%。

2. 集中采购费用指标用于核算和评价集中采购所发生的耗费。它包括集中采购办公费用和集中采购招投标费用两项具体指标:

集中采购办公费用是指集中采购工作人员在办公过程中所发生的耗费;集中采购招投标费用是指大额集中采购操作机构在招投标过程中发生的费用,如公告费、会议费、公证费、评委报酬等。

将一年内集中采购管理机构和操作部门的办公费用与大额集中采购操作机构的招投标费用相加,即为年集中采购费用。采购费用与采购经济效益呈反向关系,费用越高,经济效益越低,费用越低,则经济效益越高。因此,要提高集中采购经济效益,就必须严格加强费用管理,防止铺张浪费。

3. 集中采购盈余指标反映集中采购净节约或净亏损的情况。它包括以下盈余总额指标:

月集中采购盈余总额=月集中采购节约额-月集中采购费用;

年集中采购盈余总额=年集中采购节约额-年集中采购费用;

或者,年大额集中采购盈余总额=∑月大额集中采购盈余总额。

如果年集中采购总额是正数,表明集中采购出现了盈余,盈余越大表明集中采购效益越大,反之则反是;如果年集中采购盈余总额是负数,表明集中采购增加了支出,浪费了资金。

(四)集中采购效果性审计

效果审计是对集中采购真正的绩效进行衡量,即对采购项目是否能实现其目标进行评价。效果不同于结果,它是把采购项目的实际成就和预期要达到的成就进行比较,然后把比较的结果与绩效标准联系起来。效果性审计主要是评价采购管理委员会的决策是否达到了预期目标,即审查决策目标是否正在或已经圆满地实现。对大额采购项目效果审计时,审计人员应评估管理系统是否完备,确定该采购项目是否达到预期的效果,查明造成绩效不够理想的因素。