信托公司介入保障房建设的探讨与分析

［摘 要］ 2010年，我国货币政策和财政政策的收紧，大多数企业面临资金难的问题，其中又以地方政府和房地产企业受到政策调空的影响最大。2011年，中央要求各地方政府扩大保障性住房建设，使地方政府对资金的需求越发强烈。本文以保障性住房建设为切入点，研究和分析了信托公司与地方政府合作的必要性，并通过提出两种全新的信托模式，以解决地方政府融资难的问题。

［关键词］地方政府 信托公司 保障房

一、保障性住房的定义与分类

所谓保障性住房，是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。

保障性住房主要由经济适用房、廉租房和公租房组成。

1.经济适用房

该类保障房是针对城镇中低收入家庭，在购房人家庭无自有住房的前提下，政府按成本价或低于成本价的价格出售给城镇中低收入家庭的政策住房。该类住房建筑面积一般在60-85平米之间。

2.公租房

该类保障房是针对城镇中低收入家庭，在承租人家庭无自有住房，并且无力或不愿购买住房的前提下，政府通过每月发放住房补贴，向该部分家庭出租的住房。该类住房建筑面积与经济适用房一样。

3.廉租房

该类保障房是针对城镇中未达到人均工资收入的低收入者，在承租人无自有住房的前提下，政府通过租赁的形式，对符合租赁资格的低收入者出租的保障性住房。该类一般为一居室，面积在40-55平米之间。

二、当前保障性住房开发的主要模式与存在的问题

保障性住房建设的主体分为三类：政府、开发商和金融机构，政府是保障性住房建设的项目发起方；开发商为承建方；金融机构为项目双方提供资金支持。

政府是保障房建设的主体，政府制定保障性住房发展规划、安排保障性住房用地供应、组织安排保障房建设资金、建设配套设施，以及保障房建成后的管理等，为社会提供公共服务，维持社会公正。开发商一般由具备一定资质的房地产开发企业承担，也有地方政府由其下属的平台公司承担开发商的角色，直接参与保障房的开发。银行等各类金融机构通过发放开发贷款等方式为保障性住房开发提供资金支持。

但在保障房开发的具体实施过程中，也暴露出了一些深层次的问题。比如：

1.建设资金匮乏。保障类住房建设投资大、收益低、投资回收期长，银行等金融机构对发放此类贷款积极性不高。

2.保障房风险较小，但利润有限，大中型的房地产企业普遍热衷于利润丰厚的商品房开发，对承揽保障房项目兴趣不大。而小型房地产企业受制于资金、人员等各种因素，无法适应大规模推动保障房开发的需要。由地方融资平台直接作为开发商，尽管便于协调，提高效率，但不可避免政府既当裁判员又当运动员的问题，另外，在银行信贷紧缩，尤其是监管部门严控地方融资平台贷款的情况下，地方政府融资平台很难从商业银行获取开发贷款。

三、地方政府加强与信托公司在保障房开发建设项目合作的必要性分析

1.地方政府融资现状及其原因

（1）地方政府融资现状

地方政府的融资渠道主要为三类：商业银行、信托公司和小额贷款公司。

①商业银行：商业银行与地方政府的合作主要建立在项目贷款上，具有贷款规模大、资金成本低、贷款期限长的特点，是地方政府融资的主力军。但在2010年6月10日，国务院下发[国发〔2010〕19号]《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，明确要求“对地方政府融资平台公司进行清理规范，并且加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理”后，商业银行对地方政府贷款明显收紧，甚至出现了有部分商业银行对地方政府停贷的情况。而2010年第四季度起，央行数次上调商业银行存款准备金率和商业银行贷款基准利率，商业银行的贷款规模受到了严重的限制，商业银行授信规模缩小和授信后贷款发放不足额的情况比比皆是，地方政府从商业银行获取信贷资金的难度可见一般。

②信托公司：信托公司与地方政府合作的模式很多，包括项目贷款模式、股权投资附加股权回购模式和BT模式等，但其本质仍属于贷款。信托公司作为非银行金融机构，同样受银监会监管，随着2010年4月银监会下发的《信托公司政信合作业务风险提示的通知》和2010年6月10日国务院下发[国发〔2010〕19号]《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》等文件，信托公司与地方政府的合作锐减，其主要原因是分为三个方面：第一，地方政府需提供如土地、房产等实质性资产作为信托融资的保障措施，而不仅仅是财政担保；第二，地方政府在资金用途方面不得为基础设施建设，必须是能够产生现金流的项目，例如拆迁安置房项目等；第三，信托公司的融资成本较高。随着银行信贷业务的收紧，信托融资在2010年第四季度呈现出爆发的态势，因信托融资并不受到融资规模的限制，故现阶段信托公司随着2010年4月银监会下发的《信托公司政信合作业务风险提示的通知》下发以及自2010年6月起银监会对地方政府融资平台贷款清查、解包还原等一系列举措，信托公司和商业银行对地方政府融资平台的放贷规模急剧收缩，近1/3的地方政府融资平台面临破产的危险。各地方政府只能通过地方融资平台重组、收购、委托管理等方式苦苦支撑。而2011年2月各地方银监局按照《财政部 发展改革委 人民银行 银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号），再次出台《当前加强政府融资平台贷款管理意见》等后续文件，规定各银行业金融机构2011年末平台类贷款余额不得超过年初水平，占全部贷款的比例以不超过20%为宜。进一步打压地方政府融资，使地方政府对配套资金的需求巨大。而2011年2月24日，住房和城乡建设部代表国务院保障性安居工程协调小组与各地签订了2011年建设城镇保障性住房1000万套的目标责任书，对本已负债累累的地方政府而言，所谓是雪上加霜。钱少了，事多了，使地方政府对通过信托公司融资的需求巨大。

（2） 各部委对地方政府融资平台融资政策收紧的原因

① 地方政府融资平台负债率过高

2008年，国家为了抵御全球金融危机对我国经济产生的冲击，制订了积极的财政政策和较为宽松的货币政策。2008年底，国务院提出 “扩内需、保增长”4万亿元经济刺激计划，各地方政府为刺激经济增长，纷纷出台投资计划，展开大规模基建投资。然而，最终中央财政仅负担了总的投资计划中的1.18万亿，大部分基建投资的项目资金严重不足。地方政府为了解决配套资金，以地方政府融资平台为载体，大规模的对外融资。而以商业银行为主的各类金融公司通过贷款、理财产品等多种方式向各级地方融资平台源源不断地输入资金，致使地方政府融资平台的负债率飞速提高，贷款风险也急剧加大。截至2011年1月的数据显示，各级地方政府融资平台贷款存量总规模高达6万亿元人民币，其中政信合作贷款的存量规模约3563亿元人民币。

② 各金融机构对地方政府融资平台违规发放贷款的情况严重

从2008年底起，我国采取了极度宽松的货币政策，商业银行放贷冲动强烈。对于实体经济而言，大多数制造业企业，特别是中小型民营企业受国际金融危机影响巨大，中小型企业、民营企业贷款金额小、管理难度大，而且贷款潜在的风险很大，相对而言，政府投融资本台的基础设施类贷款，不仅单笔金额较大，对商业银行的收益较高，而且一般都有地方政府的信用或土地等实物资产的抵押，对贷款人而言也不会存在道德风在险，因此，金融危机以后，对政府投融资平台的贷款成为各大商业银行的主要业务，在冲规模保业绩的推动下，各家商业银行蜂拥而至，纷纷抢占这一市场，将大额新增贷款投向地方融资平台。有些银行为了抢项目，在某些情况下甚至出现了银行求政府的不正常现象，甚至以违规放贷作为谈判筹码争夺项目源，造成银行信贷环境混乱。正是在商业银行的推波助澜下，造成了在很短的时间内地方融资平台贷款的疯涨。

③ 各金融机构对地方政府融资平台贷款资金监管不力

在很多情况下，政府背景的项目贷款是以政府融资平台名义借入，由地方财政或划归项目建设主管单位统一调配使用，借款人实际并不使用和管理信贷资金，由此大大增加了金融机构贷后资金监控难度。由于无法监控贷款资金流向，资金的运用随地方政府的意志而转移，一旦将信贷资金用于非指定用途项目，最终导致项目资金失衡，无法偿还借款，形成大量不良贷款。

（3）土地财政收入吃紧

随着“国十条”等一系列的房地产调空出台，2010年全国土地流拍情况严重，甚至有些城市在2010年全年期间，一块土地都未拍卖出去，而极大多数的土地的成交价不超过土地起拍价的20%。这一现象的出现，对以土地财政为主营业务收入的地方政府融资平台影响巨大。一边是融资难，一边是主营业务收入的减少，使地方政府融资平台对资金的需求越发强烈。

三、信托公司参与保障性住房项目投融资的必要性

1.市场环境分析

近年来，房地产市场价格快速上涨，严重超出了普通百姓的购买能力，形成了较大的泡沫，不仅对我国的国民经济和金融安全带来了较大的隐患，同时也严重影响到了社会民生，不利于社会主义和谐社会的构建。基于此，自2010年以来，国家连续出台了多项调控政策，一方面通过土地、金融、税收等多种调控手段，抑制投机，遏制房价的过快上涨；另一方面，国家大力推动保障性住房的建设，以解决城市中低收入者的住房问题，促进房地产市场的健康发展。随着2011年2月24日，住房和城乡建设部代表国务院保障性安居工程协调小组与各地签订了2011年建设城镇保障性住房1000万套的目标责任书，我国保障性住房将迎来一个难得的发展机遇，同时也为信托公司介入保障房项目的建设提供了一个重大的机会。

2.政策环境分析

国家七部委在“关于加快发展公共租赁住房的指导意见”中对金融机构向公共租赁住房发放中长期贷款表示支持，并要求信托公司积极参与公共租赁住房项目的建设和运营。

2011年1月下发的《信托公司净资本计算标准有关事项的通知》（银监发【2011】11号）中约定，对公租房廉租房类保障性住房的融资类信托业务产品，按0.5%计提风险系数，低于1%的普通房地产信托产品的标准，鼓励信托公司为保障性住房建设提供资金。

关于保障性住房建设通过信托融资，银监会副主席蔡鄂生12月3日在上海举行的中国信托业峰会期间表示要予以支持，并要求信托公司要根据国家转变经济发展方式的要求，转变信托发展方式，要“把视野放宽，把立足点站高”。

目前，已有中信信托、天津信托、平安信托、中粮信托等公司分别通过不同的方式介入了保障房建设项目。

3.信托公司向自主管理业务转型

一直以来，信托公司积极寻求向自主管理业务转型，但是不论是类REITS的房地产信托投资基金，或是二级市场股票投资信托基金，都是形式大于实质，在经过一阶段的真实投资后，在无法达到投资预期，甚至出现亏空的情况下，该类信托业务只得重新回到传统的融资业务。真实投资信托业务的高风险以及信托公司本身自主管理能力较弱的事实，使很多信托公司都不愿轻易迈出向自主管理业务转型的一步。而保障性住房投资则向信托公司打开了一扇大门，通过信托公司的包装设计，使保障性住房投资信托业务具备了较低风险和较高收益共存的特性。信托公司通过对保障性住房投资信托业务的真实管理，与信托公司自主管理能力的提高有内在的一致性，不失为信托公司向自主管理转型的一条路径。

4.信托公司介入保障性住房建设的优势

（1）信托传统融资模式可以为政府保障性住房建设提供长期稳定的资金来源。通过信托方式，可以吸引大量民间资本力量参与公共租赁住房建设，逐步实现保障性住房的产业化生产。同时保障性住房低风险、较稳定的收益水平也适合信托公司通过设计此类产品以吸引风格稳健的社会投资者。另外，信托公司引入真实性投资模式，即为地方政府解决了融资难问题，又给广大的社会投资者带来了中等风险、高收益的真实投资信托产品，通过信托公司专业的自主管理，实现信托业务及产品的创新。

（2）保障房建设是政府的一项民生性工程，信托公司大多为国有控股、实力雄厚、以信誉为本的地方非银行金融机构，能够以社会责任为已任，在诚实守信的前提下规范运作，通过合理有效的成本控制，降低工程造价并获取合理的收益，可以有效杜绝工程建设过程中的不规范行为和可能存在的利益输送、权力寻租等腐败行为。

（3）信托公司大多为国有控股企业，长期以来与各地政府及各级行政管理部门保持着良好的人脉关系，在保障房建设过程中，有利于各方的顺畅沟通，提高办事效率，加快项目建设周期。

四、信托公司介入保障性住房建设的传统模式及创新

1.传统信托融资模式

传统的信托融资模式主要以信托资金贷款、股权附加回购、应收账款等方式为某个单独的保障房建设项目提供资金。其中以股权附加回购的融资模式居多，具体如下表所示：

传统的信托融资模式为地方政府解决了项目配套资金，但有以下几点问题：

（1）政府方面：①增加了地方政府负债；②融资成本较高。

（2）信托公司方面：①资金使用监管难度大；②建设风险不可控；

2.融资+开发建设模式（创新模式A）

在这种模式下，信托公司兼具开发商与金融机构的双重角色，既为项目提供资金支持，同时又承担了开发商的角色，充分发挥信托公司在资金融通与项目开发方面的综合优势。

具体操作方式为，信托公司与地方政府融资平台签订保障性住房BT协议，由信托公司发行保障性住房BT项目资金信托计划，募集民间资金专项用于政府指定的保障房项目建设，工程交由信托公司指定的具有房地产开发资质的房地产开发公司进行开发建设，项目竣工验收完成后由政府回购（可以分年度回购）。

本模式解决了信托公司对信托资金监管以及项目建设风险控制问题，同时减少了地方政府向房地产开发企业支付的建设费用，大大降低了地方政府投资保障性住房的综合成本。但地方政府负债的增加和昂贵的利息成本依然困扰着地方政府。

3.纯投资模式（创新模式B）

本模式同时解决了传统模式带来的各种问题，信托公司的资金成本不再是地方政府考虑的主要问题。地方政府甚至无需还本付息，就可完成保障房建设要求。政府只需提供保障性住房项目，以及配套给予信托公司一块周边土地用于对保障性住房的商业配套，信托公司则直接作为开发商带资对保障性住房项目进行投资，其投资利润来源于地方政府对保障性住房配套的商业地块项目的销售或经营收入。

具体操作方式为，信托公司与地方政府融资平台签订保障性住房投资协议，由信托公司发行保障性住房投资项目资金信托计划，募集民间资金专项用于政府指定的保障房项目和配套商业项目的开发及建设。工程由信托公司指定的具有房地产开发资质的房地产开发公司进行开发建设。

在该类信托模式的实际操作中，为了保障信托计划受益人的利益，可以引入地方政府对信托公司投资资金的保底措施，即当保障性住房投资项目的净利润小于信托计划受益人的信托本金和保底利息（以5年期银行贷款利率为基准）时，地方政府因对不足部分予以补足，保障信托计划投资者的本息安全；相对的，当信托公司从保障性住房投资项目中获得一定的利润时，因与地方政府利润分成，实现地方政府、信托公司、信托计划受益人的三方共盈。

举例说明：

信托计划名称：保障性住房投资集合资金信托计划

信托计划期限：3-5年

投资者收益：投资本金+保底利息+浮动收益（项目净利润―投资者投资本金―保底利息）X 40%

信托公司管理费用：（项目净利润―投资者投资本金―保底利息）X 30%，当投资项目获得利润不足以支付投资者本金和保底利息时，信托公司不提取信托管理费。

地方政府收益：（项目净利润―投资者投资本金―保底利息）X 30%

保障措施：当投资项目获得利润不足以支付投资者本金和保底利息时，地方政府安排财政资金对不足部分资金予以补足。

五、结论

借助信托公司平台，以融资+开发建设和纯投资模式介入保障性住房的建设，就目前而言，国内还没有先例。政府如果能够采纳这种方式，将开创我国保障性住房建设的一个崭新的模式。通过这种模式，不仅能够为政府解决当前保障性住房建设的资金瓶颈问题，保证项目建设的规范运作，同时，更有利于政府顺应中央政府的政策导向，促进本市保障性住房的全面有序推进，切实解决本市中低收入居民的住房问题，推动社会的和谐发展。

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