城乡教育一体化发展路在何方

[编者按]在2013年全国教育工作会议上，袁贵仁部长指出“深化教育领域综合改革，确保重点领域和关键环节取得实质性突破”，是今年教育工作的主要任务之一。1月26日，《教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见》作为本年度教育部“一号文件”下发，要求各地根据本地实际明确教育改革的突破口和着力点，扎实把教育改革开放引向深入。

四川省成都市是国家教育体制改革试点地区之一，他们立足本地实际，积极探索城乡教育一体化发展的有效途径，为深化教育领域综合改革提供了可以借鉴的思路和实践路径，敬请关注。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出了到2020年基本实现教育现代化的战略目标，教育的现代化离不开教育的均衡发展。城乡教育一体化是城乡统筹发展的核心组成部分，其直接目的是实现城乡教育的均衡发展，提供城乡均等的公共教育服务。我国目前正处在“工业反哺农业、城市支持农村”的攻坚时期，城镇化进程的加快急需社会公共服务体制的发展和完善，尤其需要基础教育实现城乡统筹和城乡一体，这是我国教育事业改革的大势所趋。

近十年来，我国部分地区先后开展了城乡教育统筹发展改革，其中四川省成都市率先进行了自主实践，并取得较为明显的阶段性成果。成都市的城乡教育一体化改革是符合国家战略发展构想和地方发展实际需求的举措，它服务于构建社会主义新农村和全面实现教育现代化的中长期战略目标，其实践模式对于我国“大城市带大农村”的发展战略，具有“以点带面”的示范和带动作用。

一、四川省成都市城乡教育一体化改革是如何开展的。

2003年成都市在全国率先开展城乡教育统筹工作，抢得了改革的宝贵时间，取得了突飞猛进的成效。2007年成都市被国家批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，2009年又被国家批准为“全国统筹城乡教育综合改革试验区”，并荣获“全国推进义务教育均衡发展工作先进地区”称号。2010年10月被确定为国家教育体制改革试点地区之一。

从时间上看，成都市2003年到2007年的“自主实践”阶段用时5年，改革重点为农村中小学校舍标准化建设，大力弥补城乡之间教育资源“硬件”上的差距；2007年到2009年的“全域视角”阶段用时3年，更加凸显了政府的主导地位，其发展特点为“硬件”建设与“软件”建设同步；2009年到现在的“优质均衡”阶段，其改革重点为促进城乡间教师资源的合理流动，提高教育质量，其发展特点表现为以“软件”建设为主，“硬件”建设为辅。

从空间上看，成都市发挥了城市三个圈层（中心城、近郊区、远郊区）各自的功能和优势。中心城借助自身优质的教育资源和完善的教育体制，以“捆绑”合作为主要模式，牵头发挥教育的辐射和带动功能；城市近郊区通过“软件”和“硬件”的建设，大大提高了自身的教育水平和吸引力，吸纳了中心城和城市远郊区的大量生源，起到了兼收并蓄的平衡作用；城市远郊区借助改革的大好时机，加速教育资源的更新换代和标准化进程，促进了教育事业的跨越式发展，发挥了突出的后发优势。

成都市的城乡教育一体化发展坚持了科学务实的态度，在实施内容上开展了“六个一体化”建设，即在“发展规划、教育经费、办学条件、师资配置、教育质量、评估标准”六个方面实行城乡统一管理、统一配置和统一标准。他们还开展了中小学“撤点并校”工程、校舍标准化建设工程、教学信息化配备工程、“特岗教师”计划、“以奖代补”计划、“经费增投”计划、评估体系科学化标准化建设等工作。

《201 1年度教育现代化评估报告》显示，成都市的教育普及程度在15个副省级城市中位居第二，对于一个西部城市而言这是一个突出的成绩。

二、对“成都模式”的分析。

2003年以来，成都市的城乡教育一体化工作取得了较好的成绩，得到了社会的充分认可，基本形成了城乡教育一体化发展的“成都模式”。其内容可以概括为二十个字：“全域视角、政府主导、一元标准、倾斜配置、优质共享”。

第一，发展是整体的发展，发展是全域的发展。成都市的改革不是从局部地区开始的，而是以“大成都”为起点，在“全域视角”下统一规划城市三个圈层的工作，形成了城乡教育规划的“全域覆盖”，城乡教育资源的“全域交流”，城乡教育管理体制的“全域统一”和城乡教育成果的“全域共享”四大机制。

第二，大社会小政府，小政府大责任。成都市在开展城乡教育一体化工作的过程中充分体现了现代政府的社会角色：政府不再包揽一切，而是重于导向。成都市通过主导拟制教育事业规划、配置教育资源、改革教育体制机制和构建保障体系等工作，克服各种困难，着力于打破区域壁垒、行政壁垒和体制壁垒，取得了良好的效果。

第三，教育公平需要城乡一体化，城乡一体需要标准一元化。成都市针对城乡教育双轨制问题，着力设计城乡教育发展的统一标准，构建统一的公共教育体制，重点完善法规、制度和投入等方面的不足。成都市通过实施办学条件标准一元化、城乡师资配置标准一元化、城乡教育质量一元化和城乡资助标准一元化四个方面，缩小城乡教育差距，促进城乡教育公平。

第四，补足短板，反向倾斜。成都市城乡之间的教育差距，是由于长久以来教育资源向城市倾斜引起的，在改革之际，自然要通过资源向农村倾斜来实现城乡教育一体化。为此，成都市通盘实施了教育经费、师资资源、教学设备、评优评先和职称评定向农村倾斜等措施，彻底消除了无高级教师、无学科带头人、无优秀青年教师的农村“三无学校”。

第五，效率基础上求公平，公平追求下求效率。成都市城乡教育一体化发展奠定在对“效率”和“公平”的科学理解和合理规划基础之上，倡导教育规模、数量、速度和教育内涵、质量、效益方面的“优质”和“共享”。成都市以“大城市带大农村”为战略实施构想，以城乡“捆绑互动合作”为实施路径，以城乡教育综合改革试验区为平台，保障了城乡教育的优质发展和成果共享。

三、“成都模式”对“大城市带大农村”区域教育发展的启示。

由于历史发展的局限性，我国在社会发展的各个方面形成了比较明显的城乡二元割据的局面。“大城市带大农村”是突破这种历史局限的一种发展战略和实践模式，对于具有相似地域特征的地区而言，具有启示作用。

第一，因地制宜地制定教育发展战略规划。城乡教育一体化是一项宏伟的战略部署，其复杂性不言而喻，需要系统的战略研究和务实的战略构想。成都市城乡教育一体化发展是在结合自身区域发展特征的基础上，综合考虑政治、经济、社会和文化等四个方面的条件，以“谋定而动”的改革思路开展的。“成都模式”的核心战略发展路径遵循了“以城带乡――城乡互动――城乡一体”的战略构想，是兼顾时间、空间和内容三个方面的实践发展模式，具有较高的借鉴价值。

第二，系统建设“优质均衡”的综合改革配套工程。城乡教育一体化既能促进城乡结合，又受城乡一体化进程的制约，没有社会的联动发展，就没有生产要素在社会间充分自由流动的可能。成都市对于城乡教育一体化的理论内涵定位为“优质基础上的均衡”，即教育均衡不是“削峰填谷”，教育公平不能通过不公平的方式获得，不能以城市教育发展的放缓为代价。综合配套工程是完善管理环境，充实管理资源的过程，通过加快城镇化进程，实施惠农政策，提高农民社会保障待遇，加大农村人力资本投资等联动改革措施为城乡教育的均衡发展提供配套支持。

第三，创新公共教育服务的治理体制。我国教育事业长期形成的自上而下的管理体制，随着社会多元化的发展日益显现出“政府失灵”的现象，即由于信息不对称，政府无法获知哪里的教育资源多了，哪里的教育资源不足。成都市在2008年的“5・12”汶川地震之后，积极开展了与援建省市之间的合作；此外，还通过教育分权和放权的方式，鼓励各个区县开展“多点探索”实践。

公共教育服务治理体制的创新“主要通过合作、协商、竞争、伙伴关系、确立共同的目标等方式实施对公共教育事务的管理，它所拥有的公共教育管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威”。

第四，凸显政府在教育事业投、融资上的主导地位。资金不足是制约城市发挥教育辐射和带动作用的关键制约因素，没有资金的运作，就没有教学设备、教师资源的合理流动和科学配置。由于区县的行政权限不高，在资源可得性上又具有天然劣势，所以区域最高行政机关需要凸显其在投、融资工作上的主导地位。教育事业的跨越式发展离不开资金保障的超前供给，成都市农村中小学标准化、信息化建设工程的顺利开展得益于政府借助社会融资平台、提前8年完成融资任务的作为。

第五，实现教师待遇同城化是促进优质教师资源合理流动的抓手。2008年，成都市按照统一编制标准、统一待遇标准、统一执业标准和统一调配名优教师的原则，变教师管理制度“校管校用”为“县管县用”，提高了教育管理当局对教师的调度权限。但是，由于教师待遇尚未实现同城化，教师自主流动的积极性仍然受到限制。比如，虽然教师的基础教学工资实现了全域统一，但是教师的岗位津贴和补充薪酬却存在较大的差异，因此构建基础薪酬、可变薪酬和补充薪酬无差异的教师“待遇同城化”机制成为促进城乡师资合理流动，进一步提高教育资源优质均衡的抓手。

教育事业是事关国计民生和民生改善的重要支柱，一个经得起历史和实践检验的发展模式将成为宝贵的精神财富。成都市作为我国西部地区重要的政治、经济和文化中心，其使命任重道远，其发展也令人满怀期待。

参考文献：

①《2011年度教育现代化评估报告》，上海市教育科学研究院，2011年11月。

②《成都市城乡教育一体化发展研究报告（2003-2010）》，首届城市教育现代化论坛（成都），四川大学成都科学发展研究院、四川大学公共管理学院、成都大学统筹城乡教育发展研究中心，2011年11月。

③蒲蕊：《公共教育服务体制创新：治理的视角》，《教育研究》，2011年第7期。