新农保制度建设中的政府职责:问题与改进

【摘要】 新型城镇化进程的不断加快对农村养老提出了新的要求，然而我国农民和城镇居民在社会养老保险制度上存在着很大差别，政府也并未充分履行应有的职责，应充分发挥政府的在新农保制度中的职责和主导作用，让农民公平地享有基本养老保险，增强广大农民的安全感，提升农村老年人的幸福指数，从而真正地实现老有所养、老有所依。

【关键词】 新农保 政府职责 问题 改进

一、重要意义

中国是一个农业大国，农村地区人口约占全国总人口的2/3以上，这其中农村老年人口所占的比例相当大，约为全国老年人口总数的75%左右。据相关资料不完全统计预测，我国农村地区老年人口将会以每年3%左右的速度呈递增趋势，预计到2030年，我国农村地区65周岁以上的老年人口将会占到农村人口总数的17%。中国作为“未富先老”的典型性国家，还处于上升发展阶段，同时又不得不迎接“银发危机”的挑战。面对日益严峻的老龄化形势，十报告首次在党的全国代表大会上提出要积极应对人口老龄化问题。较之其它国家人口老龄化的进程，我国人口老龄化具有来势强、基数大、增长快、负担重的特点。与此同时，城镇化进程的不断加快又改变着人们的生产和生活方式，推动了农村经济的发展，对农村养老也提出了新的要求。与此形成强烈反差的，则是我国农村缺乏一个强有力支撑的完善的社会养老保险制度。这根源于“城市优先”的非均衡性战略，导致我国农村社会养老保险制度呈现严重的二元结构，尤其在社会转型的大潮流中，我国农村人口老龄化的形势比城市更加严峻。总之，城镇化的推进对我国新型农村社会养老保险制度产生广泛而深远的影响，这就使得以政府作为职责主体，充分发挥政府在新型农村社会养老保险制度的主导作用成为必然，因此在城镇化进程中着力解决农村老年人口的社会养老保险问题已迫在眉睫。

2014年国务院提出，打破城乡养老保险二元结构，实现城乡养老保险的一体化，在全国范围内建立统一的城乡居民的基本养老保险制度。城乡分治的非均衡发展相当大的程度上缓解了我国城镇化与工业化的发展，对我国社会主义各项事业的进程及全社会的稳定带来诸多不利影响。因而通过进一步明确政府在新农保制度中应当履行的职责，促进该制度的顺利发展，从根本上解决农村人口老龄化所产生的一系列养老困难，以此提高广大农民的幸福感，促进社会主义新农村建设和谐稳步向前推进。同时通过明确政府在新型农村养老保险制度实施过程中的职责，进一步加快转变政府职能，促进由管制型政府逐步向新型服务型政府转变，在此基础上，逐步减少城乡差距，为建立健全覆盖范围更广的城乡社会养老保障制度创造必备条件。

二、政府在新农保险制度建设中存在的问题

1、政府在新农保制度中普遍出现“越位”、“错位”及“缺位”等一系列不到位状况

农村养老保险已经成为我们国家一项惠及民生的基本制度，本来应由政府承担起制度建设和改革的重要职责。可仅就当前而言，政府在对我国农村地区的养老保险制度履行职能过程中，普遍存在政府职责混乱、履行不到位等一系列不容乐观的现象，这必然造成政府与其他责任部门间的边界不清。主要表现：在城镇化与农村社会养老保险改革进程中政府应履行职责与制度运行的现实职责混淆无力;政府本职与民间力量划分不清;中央政府职责和地方政府职责含糊不明。政府在农村社会养老保险制度建设中扮演着重要的角色，如果政府职责划分和履行上存在“碎片化”和漏洞，会直接影响该制度的建设和发展，这点在制度建设的初期和经济文化比较落后的农村地方尤为突出。

2、政府在新农保制度实行中缺乏有效的法律和规范性文件

我国新农保制度的进程发展缓慢，根源在于与之相配套的立法工作严重滞后。尽管《社会保障法》当中对农村社会养老保险问题有一定的说明，但笔墨并不多，指导性和针对性还远远不够。这就必然导致农村社会养老保障很容易就受国家政治、经济形势的变化而改变，具有极大的随意性，致使各地普遍出现“以政代法”现象。时至今日也仍没有制定最新的法律法规，各地参照的都是属于规章或行政性文件，缺乏法律的权威的制度刚性。目前在我国多数地区，农村养老保险仅仅停留于市县统筹的低级状态，因此急需政府尽早确定以法律为主导的建制原则，以国家统一立法的形式对新农保制度中各级政府职责、内容、范围加以明确，加快推进新农保制度的法制化建设步伐。

3、政府在新农保制度中财政投入不足，缺乏经济支持

由于存在城乡二元经济结构，出现了国家“重城轻乡”的局面。一方面对城镇养老保险，无论是中央财政还是地方财政都给予了大力的支持，并且逐年增多，而对农村社会养老保险，政府财政投入不足，几乎没有尽到财政支持的职责，导致该制度缺乏经济支持。另一方面，从我国农村社会养老资金的来源看，是以各级政府的财政拨款为主。由于地方政府在农村社会养老保险金的财政分布上极具非均衡性，导致各地在农村养老服务的资金投入上也非均衡。经济发达地区多一些，经济欠发达的地区就少一些，并且资金总体增长的幅度都不大，远远低于农村人口老龄化的幅度。政府出台的相关财政补贴政策也并没有向农村社会养老保险制度倾斜，从而造成了其在持续发展过程中普遍存在停滞不前的状况。

4、政府在新农保制度中宣传不到位，缺乏有效的激励机制

农村社会养老保险金是农民老有所养的重要保障，但一提起社会养老保险，很多农民都说不太清楚。在运行过程中，农民只知道交钱，究竟有什么好处并不知晓。在农民看来，社会养老保险金上交了，自己再也管不到这些钱了，谁来管怎样管，他们一概不清楚，即使是被人拿走了，自己也不知道。特别是自己年老后，社会养老保险所起到的作用，更不清楚。政府相关部门只是让农民缴纳社会养老保险金，至于投保的好处、保险的作用，并没有深入民心，缺少更细致的宣传工作，没有让农村社会保险的优势深入民心，致使农民对社会养老保险普遍认识不足、担心保险金丢失，严重挫伤农民投保的积极性。

5、政府在新农保制度中透明度不高，缺乏有效的制约和监督

监督是一种有效的制度制约机制，任何制度的有效执行，必须有相应的监督体制，否则将会由此而引发一系列的问题。在农村的一些地区，农民的“保命钱”、“养命钱”，由于缺乏规范的管理，侵吞、挪用和拆借农村社会养老保险基金的现象时有发生，而且有的资金又难以收回，大大降低了农民对社会养老保险的信任，许多农村甚至采取捆绑的方式硬性规定农民交纳社会养老保险金。虽然农村社会养老保险的相应负责部门名义上已与政府相分离，可实际上依然从属于政府机构，如此一来政府就集农村社会养老保险制度的决策权、执行权和监督权于一身，管理过程便会丧失透明度，以致于造成政府监督责任的缺失。当社会养老保险基金被挪用和流失时，参保人员无法进行有效监督，严重损害了农民群体的切身利益，阻碍了我国农村社会养老保险事业的顺利进行和健康发展。

6、政府在新农保制度的管理上存在漏洞，归属权问题未能解决

我国农村地区社会养老保险制度在实际运作过程中存在明显漏洞，其归属权问题也迟迟未能有效解决。这种劳动保障部门没人接、监管又不利的状况，也很容易造成很多地方管理工作缺乏行之有效的衔接。在我国大部分地区，劳动部门、人事部门和民政部门同时拥有养老保险制度的管理权，“群龙治水”的混乱现象时常发生，从而造成了职责不清、政策难以统一、效率低下等许多困难，使社会养老保险制度的运行成本上升，为该制度的实施设立了许多无形的障碍。而在我国中西部地区，农村养老保险制度管理体制不规范，这种“民政不管，社保不接”的现象更为突出，再加之农村经办设施基础差、经办能力薄弱等情况致使该制度运作起来十分困难，处于进退两难的境地。

三、改进政府在新农村保制度建设中职责的途径

1、不断优化政府职能，充分发挥政府在新农保制度中的主导作用

政府职能必须发挥主导作用，建立健全农村社会养老保险制度的管理体制，对于现在普遍存在的政府职责含糊不清问题，必须积极采取应对措施，从而让“越位”的职权“退位”，“缺位”的职责“补位”，“错位”的环节“归位”。一是优化制度设计，加大政策扶持力度，提高政策吸引力。政府应统筹考虑城乡养老保险制度的整体规划;建立并健全新农保制度与农村其它各项惠民政策之间的无缝对接;逐步整合农村现有的各项农村生活保障制度，从而为统筹城乡社会养老保险打下坚实基础。二是加强政府的绩效考核机制。在新农保制度实施中，政府的绩效考核要把投保金额和投保人数等纳入体制中，同时要加强外部监督特别是来自社会公众普遍参与的监督，以此作为政府绩效考核的重要环节，把农村社会养老保险工作作为全面建设社会主义新农村的重大任务提上政府发展工作的议事日程。

2、政府大力推进相关立法工作，为新农保制度创造一个良好的法律环境

从依法行政的视角分析，一项政府政策的顺利推进应当有与其相应的法律依据做保障，根据依法治国和建设法治国家，建立并健全农村社会养老保险制度，应当加快推动立法，从而确保新农保制度健康发展。一方面要做好全国统一的新农保立法工作，发挥法律强制力的巨大作用，更大程度上确保这项惠民政策得以更加健康、持续、稳步的发展。必须加快制定并颁布该制度相关立法，以法律明文规定的形式确定政府在农村社会养老保险的地位、职责;规定保险金的收缴管理和监督举报办法;明确各级政府在农保制度建设中的内容和范畴等。同时，还必须保证和其他法律法规内容相互配合、有力衔接，从而最大程度发挥新农保制度的有效性。另一主面还要抓好地方性法规的建设。鼓励并允许地方各级政府根据当地农村经济社会发展的实际状况，在符合国家制定的相关法律法规基础上，另外制定出与之相衔接的各项措施，保证农村社会养老保险事业能够顺利贯彻实施。

3、政府应加大财政补贴力度，不断完善新农保制度的财政补贴机制

政府应加大政府财政投入的力度，从资金来源方面给予足够投入，打破城乡养老保险二元结构，维持新保制度的平稳有效运行。为了吸引广大农民参加养老保险，国家可以适当的提高养老保险利率，各级政府也可以在情况允许的情况下，从当地财政收入中提出一部分资金用于发展当地的社会养老保险事业，根据各地区不同情况和地区差异而设立不同的缴费标准。一方面，建立农民参与的养老金交纳模式，由农村劳动力交纳一部分养老金;另一方面，由政府引导社会各方资金的注入，形成全方位共同承担和缴纳的农村社会养老保障金，并以此为基础，加上农民养老保险金等，共同用于农民养老。此外，政府明确基金的投资范围，改革财政服务体系，推行全国统一的农村社会养老保险保障卡，从而让广大农民“小病早治”、“大病敢治”的夙愿早日实现。

4、政府充分发挥在新型农村社会养老保险制度中的主导作用，构建激励和约束机制

认真做好农村地区新农保制度的参保工作，增强农民的养老保险意识，逐步转变固有的传统养老观念。农村新型社会养老保险制度的贯彻执行，必须得到所有农民的支持和参与，因此政府相关部门必须加大新农保制度的推广工作。一是要加强宣传工作，广泛运用电视、广播、报刊等各种新闻媒介和舆论工具，采取群众喜闻乐见的形式，使农民真正接受新型农村养老保险;二是在宣传方式上，要采用“到群众中去”的方法将新农保制度的方针和政策传达给农民，调动他们投保的积极性;三是政府加强对农村养老保险的说明，并作出示范，渐进式引导农民由“要我保险”的观念变为 “我要保险”的行动，让农民真正看到投保的好处，增强农民投保的主动性。

5、政府必须逐步建立与新农保制度有关的监督约束机制

政府加强对农村养老保险金的监管，建立完备的基金管理制度，使基金的筹措、储存、缴纳、支付的每个步骤和环节，都有严格的规章制度，在相关部门的监管之下运行。严肃查处挤占挪用等违法违法行为，保证机关部门工作的廉洁高效，让农民对自己的“保命钱”、“养命钱”心中有底，老年生活无忧。首先，中央政府会对新农保工作进行认真监督，降低地方政府消极应付的风险偏好，提高中央政府查处的概率。其次，在完善政绩考核机制的基础上，明确地方政府在新农保工作中的任务目标，加大对地方政府“消极应付”的惩罚力度，降低其违约空间。一经发现绝不姑息迁就，严厉惩罚，以儆效尤。再次，完善农民利益诉求机制并增强农民的监督功能，建立农民利益诉求的渠道，增加农民参与新农保监督的深度和广度。最后，鼓励广大媒体等社会舆论机构对新农保工作进行社会监督，完善对政府的问责制度和回应制度，通过建立内部考核与外部监督机制，真正把农村养老保险工作落到实处。

6、政府要不断改进并完善新型农村社会养老保险制度各经办管理服务机构

在新农保制度的实施过程中，要形成从高层部门到基层机构，思想和行动上的高度统一，尤其城镇化新形势下，更应当充分认识推行工作的迫切性和困难性，切实做好新农保工作的自觉性和主动性。一是提高经办人员的服务意识和经办能力，提升服务水平，努力打造一支思想过硬、求真务实、作风优良的经办队伍。二是充实工作人员，完善工作机制，提高工作执行力。三是大力推行群众满意度评价体系，将群众对经办人员的业务办理情况评价结果纳入到个人年度绩效考核内容，提高经办队伍办理效率和服务质量。四是政府应加快信息系统的本地化改造步伐，尽快实现城乡居民养老保险并轨，并逐步建立“一号、一网、一卡”全国统一的新农保信息管理系统，健全完善新农保社会保险数据库，实现数据库的共享使用，早日实现新农保的网络信息化。

四、结论与展望

农民养老服务具有准公共产品属性，这就决定政府必须在新型农村社会养老保险制度中发挥主导作用。城镇化新形势下，从政府角度出发，加大对新型农村养老保险制度的职责研究是促使该制度顺利实施的前提，也是强化政府的职责意识，构建服务型政府的必然要求。在城镇化和人口老龄化的推动下，加快城乡社会养老保险的统筹，要合理界定政府在其中的职责。但需明确的是这种责任是有限的，而不是无限的，我们强调政府的责任，也并不排除市场机制的作用。城镇化进程中要求政府必须立足农村实际情况，从农村老年人的需求出发，始终坚持以人为本原则，积极探寻出一个覆盖更广泛、服务更多元、制度更规范的新农保制度。此外，政府部门要充分发挥“智库”的作用，有选择性的借鉴国外的成功案例和经验运用到我国政府对新农保制度的职责建设中。同时在未来发展过程中也需要政府不断扩充新农保制度的内涵，不断健全中国的农村社会养老保险体系，真正实现社会的公平与公正，让改革成果惠及所有人，尽快让农村老年人全部参保，让他们“老有所养”的夙愿早日实现。相信随着政府职责的不断发挥，必将更加有力的推动城乡社会养老保险的统筹步伐，使所有农民都能够真正享受到国家发展前进中所带来的成果。

（基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金“民族地区的扩散路径与控制对策研究”（12YJC8100

34）;广西哲社规划基金“环境的演化机理与防控策略研究”（13DGL004）。）

【参考文献】

[1] 李庄园、孙媛萌：农村社会养老保险制度发展问题综述[J].社会科学论坛，2014（1）.

[2] 张明丽、王亚萍、张闪闪：国外社保整合对我国碎片化养老保险制度改革的经验和启示[J].改革与战略，2012（7）.