国有建设用地的性质界定

摘 要：为了解决我国土地征收范围夸大化，农民土地权益受损问题，通过对国有建设用地进行类型划分，采用因素分析法，把我国的国有建设用地分为纯公益性、准公益性和非公益性3个性质类别，进而明确只有纯公益性国有建设用地才能通过土地征收的方式取得，为我国的土地征收制度改革提供了思路。

关键词：国有建设用地；用地性质；土地征收

中图分类号： F301.2 文献标识码：A DOI编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2013.05.007

在我国，为实现城市的发展，国有建设用地的原始取得主要通过土地征收来实现，进而通过划拨、招标、拍卖、挂牌的方式分配给各用地单位。这一过程往往损害了农民的合法权益，失地农民问题凸显[1]，不利于我国“三农”问题的解决。这一问题的产生源于农民土地使用权丧失，在土地权属发生改变的同时，土地征收导致农民的土地权益没有得到合理的实现。我国《土地管理法》明确规定，国家为了公共利益的需要，可以依法征收土地，然而对公共利益的范围却没有明确的界定。借鉴国外经验，各种研究也建议我国通过列举法、概括式对土地征收范围进行限定[2-3]，然而本研究认为国有建设用地的用地性质不明确，是导致土地征收范围不确定的一个重要因素，使得土地补偿标准等也存在问题，因此，明确国有建设用地性质成为了解决问题的关键。

1 土地分类中国有建设用地的类型

我国土地现状分类中把土地分为12个一级地类，其中建设用地包括商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、交通运输用地和特殊用地6个类别。国有建设用地的具体类别如表1所示。

本研究中笔者采用此种分类，是因为这是全国统一的国家标准，每一类国有建设用地都可以归入此类分类中，可以清楚明了地进行界定且不会有所遗漏。

2 国有建设用地性质界定的标准

对于国有建设用地的性质，一般分为纯公益性国有建设用地、准公益性国有建设用地和非公益性国有建设用地。划分的依据主要从用地主体、提品性质和用地目的进行分析。

2.1 用地主体和提品的排他性

首先，从用地主体及土地提品性质上来说。一宗地的用地主体包括以下几种：全体社会大众、公益主体代表、私人、企业和社会团体。社会大众作为用地主体的土地，是指这宗土地在土地容量允许的范围内，任何人都可以无偿享有这宗土地提供的公共产品，公共产品在消费上不具有竞争性和排他性，不能被一个人独享，而是为社会公众共享，一个人的享有不影响另外的人对这块宗地的享有[4-5]。如一个广场，每个来到广场的人都可以在这里休息，不管是本地人还是外来人，都不会受到任何的限制和约束。公益主体代表用地，如政府机构用地，政府机构为人民大众服务，从本质上来说任何人都可以享用这宗土地提供的产品和服务，具有等同的非排他性性质。像这种用地主体为全体社会大众和公益主体代表，提品为纯公共物品和服务的土地，我们定义为纯公益性用地。

用地主体为私人、普通企业或处在竞争行业的国有企业的，个人和普通企业具有这宗地的土地使用权，且土地使用权是通过有偿方式取得的，并有一定的使用年限限制。这类用地提供的产品为私人产品。私人产品具有完全的竞争性和排他性，人们只有在对商品支付一定的价格情况下才能享用该商品，为有偿使用。像这种用地主体为私人、普通企业和处在竞争行业的国有企业，提品或服务具有排他性和竞争性的土地则属于非公益性用地。

还有一种用地主体是为公共利益而存在的国有企业，包括涉及全民利益但是私人不愿承办的微利企业，国家垄断经营不允许私人投资进入的行业，国家财政支持并涉及公共事业的不以盈利为目的的事业单位如博物馆，以及公益性社会团体如教育机构等。这类用地提供的产品的受益主体不是全体成员，提供的产品为公共产品，区别于非公益性用地提供的私人产品，但也不完全等同于非竞争性和非排他性的纯公益性用地提供的纯公共产品。这类公共产品是介于私人产品和纯公共产品之间的一种混合产品，该混合产品的性质可以用拥挤性来诠释。在拥挤性产品的消费中，当消费者的数目从零开始增加到一定数目时就会显得拥挤。在未达到拥挤点时，新增加的消费者的边际成本为零，当达到或者超过拥挤点时，新增加的消费者的边际成本也随着增加，一个人的消费可能导致其他的人不能消费该产品。像这种有别于纯公益性和非公益性用地，提品或服务具有拥挤性的用地我们定义为准公益性用地。

2.2 用地目的的盈利性

盈利性是划分公益性用地和非公益性用地的一个重要标准。纯公益性用地是单纯的政府资金投入，追求的是社会效益和生态效益的最大化，而不追求经济效益，不具有盈利性。区别于一般企业独立的核算体系，公益性用地的投资来源于公共财政，土地上的建筑和设施等也由公共预算来分配。

非公益性用地则是以追求经济效益最大化为主要目的，盈利是其最根本的出发点。用地主体通过对土地的经营，以期获得利润。可以看出，对非公益性用地的经营，从一开始的投入到最后的利润分配，都是企业行为，由经营者自负盈亏。

盈利性并不能作为准公益性用地和非公益性用地的唯一划分标准。准公益性用地存在盈利性的目的，但是营利所得主要用于回报社会或大众，和非公益性用地的盈利性存在区别。像这种营利所得主要用于返还社会的用地，则划分为准公益性用地[6]。

3 国有建设用地的公益性划分

3.1 商服用地和仓储用地

商服用地和仓储用地是典型的非公益性用地。商服用地和仓储用地的用地主体是普通企业和法人，具有排他性，土地使用权通过招标、拍卖、挂牌的方式取得；提供的产品和服务具有排他性和竞争性；土地经营的目的是经济利益的最大化，即盈利性。这类用地毫无疑问地划分为非公益性用地。

3.2 住宅用地

城镇住宅用地可以分为经济适用房、廉租房、普通商品房和别墅。

经济适用房和廉租房都是具有社会保障性质的住房，经济适用房由国家统一下达计划、用地免收土地出让金，实行地方政府行政划拨，最后按照保本微利的原则出售房屋；廉租房的建设是减少政府的土地出让金收入，政府以租金补贴或者是实物配租的方式把房屋出租给符合条件的城镇居民居住。从经济适用房和廉租房的用地主体来说，它不仅仅是由私人企业投入，而且还包含了政府投资，从所提品性质而言，经济适用房和廉租房都是针对特定的人群，不是社会大众，也并不是通过消费人人都能享有，具有一定的拥挤性；从用地目的来说，不单纯追求经济利益，更加追求的是社会效益，保障低收入城镇居民的生活。综上所述，经济适用房和廉租房用地属于准公益性用地，而普通商品房用地和别墅用地则属于绝对意义上的非公益性用地。

3.3 公共管理与公共服务用地

公共管理与公共服务用地可以大体分为两类：一类包括新闻出版用地、科教用地、医卫慈善用地、文体娱乐用地、风景名胜设施用地，一类包括机关团体用地、公共设施用地和公园与绿地。其中，公共设施用地包括排水、供电、供热、供气、邮政、电信、消防、环卫等用地；公园与绿地包括公园、动物园、植物园和美化环境的公共绿地等用地。这两类用地从用地主体上界定，属于准公益性用地，提供的产品具有拥挤性，且具有一定的盈利性，因此这几类用地为准公益性用地。

而机关团体用地、公共设施用地中的排水、供电、供热和供气用地以及公园与绿地中的公共绿地，用地主体均为公益主体代表和全体社会成员，提供的产品为纯公共产品，不具有排他性和竞争性，不以盈利为目的。这类用地则为纯公益性国有建设用地。

3.4 交通运输用地

交通用地可以分为对内交通用地和对外交通用地。其中铁路用地、机场用地、港口码头用地、管道运输用地和公路用地中的高速公路用地和国道用地等用地为主要的对外交通用地。此类用地提供的产品具有拥挤性，用地目的具有营利性，且营利所得主要用于回报社会大众[7]，故界定为准公益性国有建设用地。需要特别指出的是，对外交通用地也包括国道等用地，由于我国已逐步取消国道收费，因此国道用地也可归为纯公益性国有建设用地。对内交通用地则主要是街巷用地，此类用地主体为全体社会大众，提供的产品不具排他性和竞争性，不以盈利为目的，为纯公益性国有建设用地。

3.5 特殊用地

特殊用地的有军事设施用地、使领馆用地、监教场所用地和宗教用地，这类用地的用地主体为公益主体代表，提供的产品不具有排他性，不以盈利为目的，为典型的纯公益性国有建设用地。特殊用地中的殡葬用地指陵园、墓地、殡葬场所用地，我国民政部颁布的《公墓管理暂行办法》中作出规定，公墓是为城乡居民提供安葬骨灰和遗体的公共设施。公墓分为公益性公墓和经营性公墓。公益性公墓是为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地，经营性公墓是为城镇居民提供骨灰或遗体安葬实行有偿服务的公共墓地，属于第三产业。笔者研究的殡葬用地则属于经营性公墓，《公墓管理暂行办法》第5条规定经营性公墓由殡葬事业单位建立。而就目前的墓地价格而言，各地均出现了墓地价格甚至高于房价的状况，盈利性可见一般。因此，把殡葬用地划分为准公益性用地[8]。

综上所述，我国的国有建设用地具体划分结果见表2。

需要特别指出的是，上述对国有建设用地的分类只是一个建设性的分类，在实际操作中，还可根据实际情况进行具体分析。如对教育机构而言，根据《中华人民共和国义务教育法》，国家实行九年义务教育制度，地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列，不能向学生收取任何学杂费等，对于这样的中小学用地则属于纯公益性国有建设用地，需要特别对待。同时，根据投资主体的不同，国有建设用地的性质划分也会有所转变。同样是中小学校用地，根据投资主体的不同，可以分为国有中小学用地和民办中小学用地，这两类用地则要分别划分为纯公益性国有建设用地和准公益性国有建设用地。同样，对于医疗卫生用地，如医院，分为公立医院和私立医院，公立医院有国家财政支持，人们可以通过医疗合作进行报销，这类医院用地则属于准公益性国有建设用地，而私立医院则是私人投入，和普通商品一样，人们全额消费接受服务，这类医院用地则可以划分为非公益性国有建设用地。因此，在实际操作中，要根据实际情况的特殊性进行特殊分析，确定国有建设用地的用地性质。

4 结 论

由于土地征收的实际情况比较复杂，因此需要对各种类型国有建设用地的性质进行明确界定，以此为依据确定待使用土地是否可以以土地征收的方式取得。对于纯公益性的建设用地才能通过土地征收的方式取得，即纯公益性国有建设用地列为土地征收范围，其他用地则不能通过土地征收的方式取得[9]，而应该走市场的道路[10]。土地分类虽然囊括了所有的国有建设用地类型，以上国有建设用地性质的划分也只是大体上的界定，对于一些细分的国有建设用地类型的性质划分上还需要综合考虑，进一步明确其性质。在一些用地性质存在争议的土地上，采用听证会制度等方式确定其性质还是有必要的。

参考文献：

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[8] 臧博，何永新.物权法视角下的殡葬用地问题探析[J].大连海事大学学报：社会科学版，2011，10（2）：60-64.

[9] 朱道林.从两方面入手—浅谈土地征用的制度需求与公共利益原则的矛盾[N].中国国土资源报，2002-10-24（1）.

[10] 穆松林，高建华.土地征收过程中设置土地发展权的必要性和可行性[J].国土与自然资源研究，2009（1）：37-39.