我国财政管理体制及改革思路

摘要：回顾30年来的财政管理体制改革，可以发现它遵循一条基本的主线：根据经济体制改革的需要，适应资源配置方式的转变，不断调整中央、地方间的分配关系。该文首先简要介绍了财政分权理论的演变和发展，阐述了政府间的财政关系及财政集权分权关系，并在此基础上提出建立以城镇群为核心的财政功能区财政管理体制。

关键词：财政分权；税收权限；财政功能区

财政管理体制改革作为财税改革的重要组成部分，其目标必须与财税改革的目标想匹配，而财税改革目标的确立又与经济体制改革息息相关。1994年实行分税制改革：以法规的形式明确中央和地方事权的划分、中央和地方收入划分，同时分设中央和地方两套税务机构，分别为中央政府和地方政府筹集收入；明确中央财政对地方财政税收还数额和过渡时期的转移支付办法。

一、财政分权理论的演变和发展

财政分权理论的最先提出是在20世纪50年代中期，早起仅仅注重财政分权原因的研究，以后逐步深化到研究财政分权的后果和财政分权的最优程度等问题。

财政分权理论是由乔治·斯蒂格勒（George Stigler）和华莱士·E.奥茨（Wallace E.Oates）最先提出并发展的，其代表人物主要有：乔治·斯蒂格勒、查尔斯·E.蒂布特（Charles E.Tiebout）、华莱士·E.奥茨、理查德·W.特里希（Richard W.Tresch）等人。他们主要分析研究了中央政府和地方政府之间分权的理论依据，即各级政府之间为什么分权，地方政府存在的必要性和合理性，地方政府的适度规模问题。

从20世纪80年代开始，财政分权理论逐步转向财政分权的后果和财政分权的最优程度的研究上，将中央政府与地方政府之间的财政关系研究推向了更深层次。他们主要研究了财政分权后对政府规模的影响、对政府行为特别是对预算约束的影响、对经济增长、经济结构和地区差别的影响等问题。其代表人物主要有：华莱士·E.奥茨、哈维·S.罗森（Harvey S.Rosen）、詹姆斯·M.布坎南、福尔纳沙里（Fornasari，F.）、韦布·S.B.（Webb S.B.）等人。哈维·S.罗森认为，实行堆积政府结构及财政分权能够强化政府本身，同时形成地方政府之间的竞争。布伦南（Brennan，G.）和詹姆斯·M.布坎南认为，政府部门的规模与财政分权程度呈负相关关系，财政分权程度越高，政府规模越小。

西方财政分权理论还在不断地的发展，对很多问题存在着很多争论。但总体上看，西方财政分权理论研究表明，适度的分权是有利于资源的有效配置和制度创新的，能促进资源的有效配置和社会福利的最大化。

我国对政府间财政关系、财政分权、地方财政体制以及地方主体税源等问题的研究起步较晚，始于20世纪90年代。地方税前问题在1994年实施分税制后引起了理论界广泛的关注。许多学者从财政分权的基本理论出发，认为地方应该有税收立法权，其代表人物有许善达、苏明、安体福、杨之刚、贾康等。许善达在《中国税权研究》一书中分析了下放税收立法权的必要性及可行性，研究了地方税收立法权的具体权限与监督机制，特别是从公共财政的视角分析了“研究中国税权问题必须统筹考虑税收和国家收费”问题，为赋予和规范地方税立法权提供了基本思路。苏明、安体福、扬之刚等人根据我国的政体以及地区经济发展不平衡的实际，认为应建立起以中央立法为主，地方立法为辅的立法格局，在坚持中央立法为主的前提下，赋予地方对某些地方性税种一定的税收立法权。

二、建立以财政功能区划为基础的财政管理体制

2010年第六次人口普查结果显示，大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，居住在城镇的人口为665575306人，占49.68%；居住在乡村的人口为674149546人，占50.32%。同2000年第五次全国人口普查相比，城镇人口增加207137093人，乡村人口减少133237289人，城镇人口比重上升13.46个百分点。中国已近一半的人口居住城市，且其人数还在不断地增加中。此外，居住在农村中的很大比例的人口都在平时都在城镇打工，因此，实际在城镇的人口远远要超过全国一半的人口数。据统计，十大城市群土地面积占全国的9.99%，人口所占比例为35.02%（2005年数据），GDP所占比例为52.83%。十大城市群以不到1/10的土地面积，承载了1/3以上的人口，创造了1/2以上的GDP。城市无疑是整个国民经济增长的发动机。城市主体财政也成为中国财政的主要组成部分。因此，以城镇群来建立财政功能区划可以实现的。

（一）现行省级以下财政管理体制框架

1994年实行分税制财政管理体制以来，各地比照中央对地方的分税制模式，陆续调整了省以下财政管理体制，经过几年的改革和完善，省以下的财政管理体制大体可分为两类。

1 “省管县”财政管理模式：“省管县”财政管理模式是省级直接管理地方与县（市）财政，地方政府间在事权和支出责任、收入划分以及省对下转移支付补助、专项拨款补助、各项结算补助、预算资金调度等直接由省财政对地市与县（市）财政；地方不直接与县（市）发生财政关系。

2 “地市管县（市）”财政管理模式：“地市管县（市）”财政管理模式是指地市级政府管理县（市）财政。该模式也有两种方式：一种是县（市）财政完全由地方管理，山东、湖南、甘肃3省采用该方式。二是非完全地市管县（市）财政方式。县（市）财政的收支范围和体制上缴或补助数额由地市负责，但财政转移支付由省直接划拨到县，地市财政不进行调整。其余省区均采用该方式。

（二）城镇群财政功能区管理体制框架

彻底打破行政隶属区划，建立以城镇群（财政功能区）为核心的财政管理体制，消除行政对财政的影响，实现由政府财政向国家财政的转向达到财政分离的作用。

财政功能区划实行三级财政体系：中央、城镇群、城镇（各区、县）。简化财政体系，有助于减少税收的重复征收；建立起独立的财政管理体系，有助于减少行政对财政的影响，大大提高财政的效率。中央与城镇群实行分税直管，城镇拥有一定的税收权限。城镇群的设立，以各个城镇的经济联系及功能来划分，也可以参照现有的城市群来划分。设立的标准需要通过对全国各城镇的整体经济等情况来确立。简减了乡级财政的原因有两个：1、农业税的取消使得乡级财政的工作量大大减少；2、乡级各个经济体的发展情况大致趋向城镇，完全可以通过城镇的财政体系来管理。