整合信息资源 推动电子政务

摘要:从政府信息公开、政务信息共享、政务信息资源社会化增值的开发利用等方面总结了厦门市信息资源开发利用工作开展情况；从各级政府部门建立公益网站、各种公益机构建设的服务平台、农村信息服务平台等方面总结了厦门市信息资源的公益性开发和服务情况；从法律法规体系建设、组织规划机制、公众利用信息资源情况、安全保障机制、人才培养机制等方面总结了厦门市开展信息资源工作的保障环境；指出了目前厦门市在信息资源开发利用方面存在的问题，并提出了下一阶段厦门市信息资源开发利用的目标和工作重点。

关键词：信息资源 开发利用 电子政务 厦门

一、厦门市信息资源开发利用概况

信息资源是现代社会的战略资源，与能源、材料资源同等重要，在经济社会资源利用结构中具有不可替代的地位。加强信息资源整合与开发利用是信息化工作取得实效的关键。厦门市政府高度重视信息资源开发利用对促进经济社会发展的重要作用，坚持以信息资源开发利用为核心，以产业化为方向，进一步整合、挖掘、开发利用信息资源，不断推动厦门电子政务建设水平。其具体做法主要表现在以下方面：

①网络环境日趋完善，基本形成全市统一的政务内、外网。政务内网联接170多个部门、单位，纵向上连国办、省办，横向连通市五套班子，下接市直单位、区委、区政府及中央驻厦机构、部队、各大学等相关重要部门；政务外网已覆盖全市范围，共接入市党政机关29个部门、6个区、350个街道/社区居委会（村委会）。

②政府网站已成为提供政务信息资源公共服务的重要窗口。市政府所有组成部门及所有区政府和管委会（除审计局外）均开通各自的部门网站，通过网站政务信息，提供便民服务、网上办事，接受市民和企业意见监督。厦门市政府网站在2007年国家信息化工作办公室主办的“第六届（2007）中国政府网站绩效评估”中，在全国333个地级政府网站中排名第8。

③系统应用不断深化。各政府部门积极开展电子政务建设，包括网上审批系统、地税信息系统、电子缴税信息系统、劳动和社会保障管理信息系统等在内的一批业务系统建成并投入使用，成效显著。

④基础数据库建设取得重大突破。市民和企业法人基础数据库相继建成，为各级政府部门的信息资源开发利用提供了重要的应用支撑，在实现跨部门数据共享的基础上增强了政府部门之间的协同作业能力，有效地提高了政府宏观管理水平和公共服务能力。

二、厦门市政务信息资源开发利用工作

⒈政府信息公开工作

厦门市要求政务信息公开“以公开为原则、不公开为例外”，并将之作为一项强制性、日常性、规范性的工作来落实。2007年8月，厦门市政府办公厅了《关于贯彻实施〈中华人民共和国政府信息公开条例〉的意见》（厦府办〔2007〕191号），以政府文件形式进一步规范并开展厦门市的政府信息公开工作，从而确保《中华人民共和国政府信息公开条例》于2008年5月1日起在厦门正式实施。厦门市从2007年7月开始分批、分部门全面梳理政务资源，逐步建立和完善厦门市政府信息公开目录和政府信息公开指南，并在厦门市政府门户网站上公开。目前已有45个政府部门的信息公开目录及指南上网公布，占所有政府部门的90%。

与此同时，为推动政府系统网站建设，完善“网上政府”服务功能，市政府办公厅、市信息产业局于2004年、2006年分别组织举办了第一、二届厦门市政府系统优秀网站评比活动。通过评比活动，以评比促进建设，各参评单位网站整改效果显著，部门政务信息资源得到进一步整合和深化利用。

在信息公开手段上，厦门市政务信息公开的手段丰富且较为先进，其公开的渠道方式除传统的网站、电视、电台、报刊杂志等，还在电话、信息亭、触摸屏、短信等手段上不断予以创新。例如，厦门地税局除了建立 “厦门地税”网站以外，还建有以12366呼叫中心、触摸屏查询、手机短信等子系统为辅的全方位税收（含社保）服务信息手段，使办税服务发生了根本性的变化。

⒉政务信息共享工作

政务信息共享与整合是大多数人对电子政务建设的企盼,而政务信息资源目录体系建设是信息共享的第一步，同时也是政务信息共享的突破口。厦门市于2006年5－8月期间开展了全市政务信息资源的调查工作。通过调查，进一步摸清了厦门市各部门政务信息资源共享的现状与存在问题，对采集、共享需求以及信息目录与指标体系进行了全面深入的分析，制定了《厦门市政务信息资源基本目录》及《厦门市政务信息资源指标基本目录》，为实现政务信息共享和交换奠定了基础。

厦门市自2002年以来开始基础数据库的规划建设，经过几年的努力，现已整合形成以市民数据库、法人数据库、宏观经济数据库、城市基础地理数据库为主的四大基础数据库的应用系统。截至2007年底，厦门市已形成数据量分别为417.9万人和28.7万个单位的市民基础数据库和法人基础数据库，通过对数据进行挖掘分析，可准确了解市民失业状况、就业趋势、人口企业分布等信息，还能对重大问题进行预测，部署应急预案，提高科学决策水平。

⒊政务信息资源社会化增值的开发利用

据有关统计资料表明，社会公共信息资源的70％都掌控在各级政府职能部门手中，同时政府系统内的共享信息，更是集中存储在上述单位。但对于厦门市而言，当前存在的比较突出的问题是，政务信息资源的数字化总体水平仍然较低，依法可供公众和政府机关公开和共享的数据资源较为匮乏。目前，厦门市国土资源局、城市管理行政执法局、劳动和社会保障局、统计局、贸易发展局、建设管理局等行政部门在政务信息资源社会化增值开发工作上进行了不同程度的尝试，经社会化增值开发的政务信息资源数量约占到整个政府部门所拥有政务信息资源量的30％左右。

三、厦门市信息资源的公益性开发和服务

信息资源的公益性开发利用，特别是在农业、科技、教育、卫生、社会保障、档案等领域的公益性开发利用，将对提高政府公共服务能力、推动社会和谐提供重要保障。

⒈建立政府部门公益性信息服务专业性网站

从政府部门来看，厦门市各级政府部门除建立各自的政府部门网站外，有约59.1%的政府部门建成自己的公益性信息服务专业性网站（参见表1）。通过公益网站，主动开放信息资源，为企业和公众提供公益性信息开发和服务，进一步满足全社会的基本信息需求，提高政务信息资源的社会效益。

⒉加快对各种公益机构的服务平台和信息资源的数字化进程

近年来，厦门市加快对博物馆、图书馆、文化宫、青少年宫等各种公益机构的服务平台和信息资源的数字化进程，使其成为提供公益性信息服务的重要窗口。

厦门数字图书馆资源建设工作取得新进展，利用多种手段推进文化信息资源共建共享，使广大群众免费享受到了丰富的文化信息资源。截至2007年，免费开通数字资源账户近3000个，购置了16个数据库，使市民在家中就能享受到图书馆近9000种电子期刊、1000多种重要报纸、8万余种电子图书以及各种国家和地方年鉴、中西文会议论文等免费电子资源。同时，积极与各社区合作，把图书馆的数字资源服务延伸至社区、居民点和基层服务网点，免费为17个社区网点和12个爱心网校提供数字资源账号。

2006年厦门市启动的“数字档案馆”建设是以实现档案信息资源的社会化共享为根本目标。“数字档案馆”的建设将现存档案数字化，向社会提供网上馆藏档案检索和现行文件检索，使得老百姓可以足不出户查阅档案，将极大地提高档案为民服务的质量和效率。2007年，档案数据库的建设取得较大进展，已建成馆藏档案管理系统，实现了馆藏档案信息的接收、鉴定、检索、利用、统计、管理等各项档案业务的网络化管理。目前，2005年以前进馆的档案案卷级目录数据库和文件级目录数据库建库工作已经全部完成。

⒊建立农村信息服务平台

厦门市农村信息服务平台的建立是对信息资源公益性开发的“政府搭台、企业参与、全民受益”模式进行的大胆和有效的尝试。2005年7月，厦门开通了农村信息服务平台，利用手机短信系统向农民提供信息服务。该平台是福建省第一个面向农民提供服务的信息平台，平台构建在厦门市政府网站上，通过网站与中国移动、中国联通的手机用户连接，每日由市信息技术服务中心发送与农民息息相关的政府公告、涉农政策、涉农新闻、突发疫情、灾害性天气预警等公告类信息。根据不完全统计，两通信公司为该平台建设累计投入逾百万元。截至2007年12月31日，累计向厦门市22万农村手机用户发送共计1292条涉农短信。在厦门市2006年第二届“企动力”杯72行移动信息化应用大赛中，农村信息服务平台获得十佳移动信息化应用项目奖和最佳社会效益项目奖。

四、信息资源工作的保障环境

⒈信息资源管理的法律法规体系建设

厦门市重视信息资源管理工作，1998年至今，先后出台《厦门市贯彻执行〈互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定〉的通告》、《厦门市人民政府办公厅关于规范政府网站建设的意见》、《厦门市市民服务信息系统管理暂行办法》、《厦门市人民政府办公厅关于加快推进厦门市法人基础数据库系统建设运行的通知》、《厦门市人民政府办公厅关于做好2007年政务信息工作的实施意见》、《厦门市地下管线工程档案管理办法》等一系列法规文件，从不同层次上完善厦门市的信息资源管理的制度建设。

⒉信息资源开发的组织和统筹规划

“十五”期间，厦门市政府重新组建了“厦门市信息化领导小组”，设立“厦门市信息产业局”和“厦门市信息化工作办公室”，对全市信息产业（包括信息资源产业）发展重点进行了全面部署。同时，为了规范厦门市财政性投资信息化项目的建设与管理，保障信息化建设资金的使用效益，市财政局、市信息产业局出台了《厦门市财政性投资信息化资金使用管理办法》，对厦门市财政性投资的信息化项目的预算管理、建设管理和经费管理都做出了明确的规定，有力地保障了厦门市政务信息资源开发利用所需的资金。

⒊公众利用信息资源的环境

“十五”以来，厦门市通信基础设施建设保持稳步上升的态势，由固定网和无线网组成的信息基础网络有效互补，各通信企业坚持以服务市场为目标，统筹规划网络建设，不断深化服务工作内涵。随着网络技术的进一步发展，上网方式日益更新，速度不断加快，促使厦门市的互联网用户大幅增加。截止到2007年底，全市数字电视用户突破30万户；城镇每百户家庭拥有电脑88台，比2006年增长10%；城镇、农村每百户家庭分别拥有手机224部、213部，比2006年增长2.3%、6.5%；城镇、农村互联网用户达到每百户家庭76户、23户。

⒋信息资源开发安全保障

在信息内容安全监管措施建设方面，厦门市先后出台了《关于开展清理整顿“网吧”等互联网上网服务营业场所的通告》、《厦门市贯彻执行〈互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定〉的通告》、《厦门市计算机信息系统安全保护暂行办法》、《厦门市计算机信息系统安全保护暂行办法（修正版）》、《厦门市人民政府办公厅关于规范政府网站建设的意见》等一系列安全监管法规和措施。

同时，厦门市已建设完成市级数据灾备、灾难预警和救援指挥中心，从而保障关系到社会稳定和公众利益的重要信息资源和信息系统的安全稳定运行，完成基础数据库和重要应用系统的数据安全灾备。另外，市劳动和社会保障局的劳动保障系统容灾备份中心、市地税局的税务信息容灾异址备份中心分别于2004年12月、 2007年6月建成并投入运行。

⒌信息资源开发利用的宣传教育和人才培养

人才是信息产业发展的关键因素。随着厦门信息港建设的快速发展及一些大型、知名IT机构落户厦门，信息产业精英人才不断地被吸引到厦门。从人才供给看，厦门大学、集美大学的计算机与信息工程学院，特别是2002年厦门大学与厦门软件园联手创办的厦门大学软件学院，成为厦门市信息产业人才的重要源头和再训基地。根据不完全统计，每年参加信息资源相关培训的政府工作人员占厦门市公务员总数的17.5%。

五、厦门市信息资源开发利用存在的问题

目前，厦门市在信息资源开发利用方面还存在以下一些主要问题：

⑴厦门信息资源存在总量较低、质量较差、结构失衡的问题，面临着信息资源短缺的挑战。同时，信息资源开发利用市场化、产业化程度低，产业规模较小，缺乏国际竞争力。

⑵政府作为拥有信息资源最多的地方,政府信息透明度问题是全社会普遍关注的热点。政府信息共享与整合是大多数人对电子政务建设的企盼，然而在具体的运作过程中面临着各种障碍。厦门市乃至全国目前还没有专门主管政府信息资源开发利用的部门，这对实施地区的发展战略、发展协作性的生产体系、规范行业行为等都是不利的。

⑶随着互联网的发展和电子政务应用的日益普遍，政务信息共享成为厦门紧迫性的研究课题之一。与其他信息（如商务信息）相比，政务信息因其与政府的特殊相伴关系而显示出独特性质，并在信息共享方面提出特别的需求。政府不仅是其他各类信息共享活动的积极推进者和管理者，而且其本身也是信息共享活动的亲身实践者和受益者。电子政务信息共享已成为社会公众、公务员及各类社会团体日益紧迫的需求。然而，由于行政体制、管理模式、信息技术及其标准化、信息安全与保障、法制建设等方面的原因，电子政务信息共享面临着一系列的障碍和问题。

⑷信息资源社会化增值开发利用需要一定的法律环境支持，如信息公开法、版权法、反不正当竞争法、反垄断法等，但厦门市目前在这方面还缺少相关法律支持。因此，有必要制定或修改相关法律，以营造信息资源开发利用的最佳法律环境。

⑸互联网信息安全关系到社会的和谐与稳定，成为信息安全保障的重要内容。目前，厦门市尚未制定相应的信息（内容）安全保障体系，对不良信息的综合治理亟待加强。

六、后期工作目标和工作重点

针对上述问题和厦门市信息资源进一步的有效开发利用，笔者提出了下一阶段厦门市信息资源开发利用的目标和工作重点。

⒈成立电子政务信息资源建设的服务机构

有必要成立一个电子政务信息资源建设的服务机构，负责实施厦门市电子政务信息资源的统筹兼顾，统一规划，从全局出发，重点规划设计政府部门协同工作的内容和流程，打破信息资源部门割据、条块分割的局面，解决政务信息资源为各个部门所有、各个部门垄断的问题，真正实现电子政务信息资源的共建与共享。实现集规划、协调、管理、监督于一体的信息资源管理体制。

⒉加快政务信息资源社会化增值的开发

为加快厦门市政务信息资源社会化增值的开发，要重点做好以下工作：一是加快政务信息资源从纸介质向磁介质的转换，即信息资源的数字化，可遵循工作先易后难、时间先近后远的原则，逐步推进；二是持续做好基础性数据库的建设，如人口、企业、地理空间、政务文献（文件、资料、法律、法规），因为这类数据的共享需求强烈，增值效益最佳；三是加快立法，依法行政，变数据为部门所有、被动提供为以公开为原则、不公开为例外的主动服务，逐步消除信息孤岛，为开放和共享创造条件。四是对于有市场价值的政务信息资源，可以用市场机制进行增值开发。

⒊吸引社会资金参与信息资源开发利用

要采用有效方式来吸引社会资金参与信息资源开发利用，使之成为增加信息资源开发利用建设资金来源的重要手段。厦门市有限的财政资金，已经无法满足日益增长的信息资源开发利用的需求。因此，建议应不断吸引社会资金来参与信息资源的开发利用工作。目前已有政府采用BOT等模式来吸引社会资金的参与，如江苏工商信息系统、浙江省电子政务网等建设项目。

⒋研究制定公益性信息机构认定标准并规范其服务行为

应尽快研究制定公益性信息机构认定标准并规范其服务行为，明晰公益性与商业性信息服务界限，形成合理的定价机制。同时，要尽快研究解决制约公益性信息资源开发利用工作的一些法律法规问题，如版权、知识产权问题，档案信息公开与保密关系问题，妥善处理发展公益性信息服务和保护知识产权的关系。

作者简介：

林冬梅，女，厦门市信息技术服务中心信息资源部副主任，厦门市信息资源开发利用项目组负责人之一。

（本文责编：宋文好）