国外政府开发利用信息资源的经验和启示

摘要:分析了国外政府开发利用信息资源的现状；归纳了国外政府在信息资源开发利用的战略规划、配套法规政策、资金和政策、信息人才队伍建设以及组织协调机构等方面值得借鉴的经验；指出国外的这些经验对我国信息资源开发利用工作的启示；提出了我国信息资源开发利用的对策与建议。

关键词：信息资源 开发利用 电子政务 国外政府

一、国外政府开发利用信息资源的现状

当今世界正在进入信息膨胀时代，根据IDC最新研究报告《数字宇宙膨胀：到2010年全球信息增长预测》，2006年全球每年制造、复制出的数字信息量共计1610亿GB，到2010年，全球数字信息量预计为9880亿GB，信息量增幅高达6倍。面对如此浩瀚的信息海洋，信息资源开发利用的水平已成为一个国家综合国力的重要标志，各国政府纷纷加强对信息资源的开发利用。目前，国外信息资源开发利用主要表现在以下两个方面。

⒈电子政务建设取得显著成效

发达国家和地区信息资源开发利用的重点基本上都是从电子政务的建设开始。根据2002年4月爱森哲咨询公司（Accenture）对全球23个国家在发展电子政务过程中对公众开展的公共服务进行的调查研究和测评，美国、英国、加拿大、新加坡等国的电子政务代表了全球电子政务的最高水平，已经进入了电子政务发展的高级阶段。美国联邦政府一级机构和州一级政府已经全部上网，几乎所有县市都已建立了自己的站点，且网站的内容非常丰富。美国政府正在将一个个独立的网站连起来，做到网网相联，以便进行更加有效的管理和利用。英国从1994年开始进行“政府信息服务”实验，在互联网上建立“英国政府信息中心”，为用户提供政府、学术机构、企业等网址查询。新加坡政府的电子公众中心(eCitizen Center)致力于把所有有用的服务整合在一起，并以一揽子的方式轻松便捷地提供给全体新加坡公民，被美国的公共服务管理部门评为“世界上最完善的提供综合的榜样”。

⒉信息内容产业快速增长

自从1995年西方七国信息会议提出“内容产业”概念以来，信息内容产业作为信息资源开发利用的一个重点领域，得到了快速发展。赛迪顾问有限公司的《2006-2007年世界信息产业发展研究年度报告》显示，2006年世界信息产业规模达到42457亿美元，较2005年增长9.1％。在各细分产业中，增长速度最快的是数字内容产业，增速为40.1％。世界主要发达国家和地区纷纷投入巨资，把信息内容产业列为新的经济增长点和提高国家竞争力的战略性产业。例如，英国投入16.7亿英镑，日本投入3000多亿日元来支持信息内容产业的发展，芬兰、爱尔兰等欧盟国家都制定了信息内容产业发展的战略规划，欧盟国家还力图在近期围绕开拓有活力的数字内容市场、生产与多种语言和多元文化的环境相适应的数字内容产品、提高公共部门信息的访问率并扩大该信息的使用范围等三个主线来发展信息内容产业。目前，美国CG（Dream Works）、Google和AOL Time Warner为主体的企业方阵，已经占据了全球内容产业霸主地位；加拿大近年来在在线学习和数字多媒体产业表现抢眼；日本的动漫、游戏等已经形成了特色。

二、国外政府开发利用信息资源的经验

⒈制定信息资源开发利用战略规划

信息资源的开发利用离不开政府的宏观指导，许多国家和地区都制定了目标明确、措施全面、可持续发展的一系列信息资源开发利用规划。例如，美国政府制定的电子政府战略报告（E-Government Strategy），有效地推动了美国电子政府建设的发展，并成为美国对电子政府立法的依据；欧盟制定的《发展信息市场五年规划》、《欧洲信息服务产业促进计划》、《2002电子欧洲行动计划》等战略规划，对欧盟各国信息资源开发利用起着指导性作用；日本制定的《信息技术国家基本战略草案》(2000)和《国家产业技术战略》(2001)，确立了21世纪日本信息化战略的总目标。

⒉完善信息资源开发利用配套法规政策

在信息资源开发利用过程中,信息安全、信息保密、信息经济利益等问题日益突出,需要法律和政策及时配合。因此，很多国家和地区纷纷通过立法对信息资源开发和利用提供保证并进行约束。美国政府1993年颁布的《电子化信息自由强化法案》以及1996年颁布的《信息自由法》及其修订法案，就强调信息资源的自由获取，提出要促进政府信息公开、加强信息交流。美国颁布的《知识产权与国家信息基础设施:白皮书》、《美国个人隐私与国家信息基础设施:白皮书》，欧盟的《关于个人资料的运行和自由流动的保护指令》，则强调了在信息资源开发利用中对知识产权及个人隐私的保护。此外，欧盟在1999年部长会议上提出的《关于在信息高速公路上收集和传送个人资料的保护》，开始对与欧盟有电子交易的他国的网络隐私保护情况提出要求；自此国际信息资源的开发和利用过程中涉及的越境数据流TDF的保护、大众传播媒介的“控制”与“反控制”、私人信息越境流通的隐私保护等问题开始受到各国的关注。

⒊提供资金支持和政策优惠

国外政府对信息资源的开发利用的支持主要体现在资金投入和政策优惠两方面。1994年，美国国家科学基金会拨款各地研究项目机构和美国航空航天局，资助6个数字图书馆的研究项目，资助额共计达到2440万美元。这种支持使美国在网络化、数字化时代，在全球开始保持竞争力优势。如美国科教网络，初期依靠国防部与国家科学基金会津贴运行，近几年发展很快，已成为美国信息服务业的主体，其收益以25％～30％的增长率逐年递增，并不断扩张、渗透。日本政府实行扶持风险企业、资助新兴产业和推进信息应用技术开发的政策，对民间有发展前景企业的研究开发予以资助；对风险性较强的信息企业，政府还开设培育风险投资的资本市场，开放股权流通的交易市场等，为企业融资提供场所。在近几年迅速增长的信息内容产业发展方面，各国政府也纷纷投入巨资。例如，英国投入16.7亿英镑，日本投入3000多亿日元来支持信息内容产业的发展。

⒋重视信息人才队伍建设

信息资源的有效开发和利用,信息产业的大力发展,离不开大量的人力投入，各国政府在信息化进程中都非常重视对信息人才的培训和教育。以美国为例，克林顿政府自上台之日起,就把信息人才的教育和培训问题看成是美国经济振兴的根本动力所在。另外,美国政府通过新“移民法”等措施吸引外国的信息科技人才,不断扩充本国信息人才力量,保持美国在信息资源开发战略中的人才优势,进一步促进信息资源的开发和利用。日本政府为了普及社会信息化，采用多渠道培养信息化高级人才的政策，如加强学校的信息化专业教育，完善吸引国外专业人才的机制，在风险企业中实施大学生就业制度，采用多种方式培育拥有专门技术、创新能力强、能适应风险变化的多元化人才。

⒌完善信息资源开发利用的组织协调机构

信息资源的开发利用往往涉及到政府各个部门、企业以及公众等各界利益，因此，在信息资源开发利用过程中，组织协调工作显得尤为重要。美国政府成立的“国家信息基础结构特别工作小组”，加拿大政府成立的“加拿大信息传播公司”，欧盟成立的“信息社会项目办公室（ISPO）”，以及日本政府成立的“高度信息通信社会推进总部”等组织机构，都是各国专门负责政府在信息化建设方面的工作，协调政府、公众、金融、商业等各界在信息化建设中的关系，执行政府政策等的专门机构。

三、国外政府开发利用信息资源的启示

⒈信息资源的组织与管理是信息真正成为与物质、能源并重的资源的必要条件

国外政府在信息资源开发利用方面取得成功的原因之一，是他们在长期的信息资源开发利用工作中不断地用实践来修正自己对信息资源开发利用的认识。他们认识到信息资源开发与利用的实质是对信息资源的组织与管理；并用科学的方法来实施这项工作，实现无序信息流向有序信息流的转换，从而保证用户对信息的有效获取和利用，节约社会信息活动的总成本，以提高整个社会的信息流动效果。信息作为一种资源的观念已被接受，但信息要发挥资源作用的前提条件是信息资源的组织与管理。当今时代，信息呈几何级数增长，却又被大量地浪费；人们的信息需求得不到满足，整个社会的信息资源得不到充分有效利用。国家信息吸收率的历史变化表明，工业化国家的信息吸收率从20世纪50年代初到80年代初，30年中一直没有增长；在美国和日本，仅有1/10左右的信息被人们所吸收。造成这种状况的重要原因是信息缺乏有效的组织与管理，大量虚假信息、“冗余”信息伴随有效信息随意流动，反而影响了人们利用有效信息的难度。所以应当充分发挥信息资源组织与管理的功能，协调、控制信息的流动，剔除多余和虚假信息，使有效信息最为方便、最大限度地被利用。这样才能真正发挥信息作为“资源”的作用。

⒉信息资源的内容、应用和服务领域是信息化推进的重点

国外先进国家已经将信息资源的开发与利用作为信息化发展的重点，2006年世界数字内容产业的增速超过40%，比整个信息产业的增速高出31个百分点。相对于信息化基础设施的迅猛发展，我国信息资源内容建设、应用和服务领域方面的建设显得十分薄弱，如此造成相当部分的信息化项目结构失衡，综合效益不高。与此同时，以网络设施建设为重点的系统建设仍在低水平重复建设。在这方面有必要采取措施加大引导力度，在政策规定、法律环境、项目立项、评价指标、舆论导向等各方面突出信息资源的应用、服务和内容建设。只有信息资源内容建设、应用和服务取得较大的发展，宽带网络基础设施建设才能真正发挥作用，信息化的经济效益和社会效益才能进一步得到体现。

⒊加快开发政务信息资源是信息资源开发利用的关键

在全社会的信息资源总量中，政务信息资源占有很大的比重。其收集的形式在社会发展过程中已经相对确定，且其覆盖面较广，也有较好的连续性。这些优点为进一步推进信息资源的开发利用提供了良好的基础条件。经验表明，信息资源开发利用成效显著的国家或地区都是从电子政务的建设和政务信息资源的开发利用起步的。我国《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发[2004]34号）文件中，第三、第四、第五点分别是“加强政务信息资源的开发利用”、“加强信息资源的公益性开发利用和服务”和“促进信息资源市场繁荣和产业发展”。这三点所涉及的内容和层次是逐步递进和深入、由内向外逐渐扩张的关系。其实施分别对应于内部共享机制、公益性机制和市场机制，也是一个逐步深入的过程。可见，“政务信息资源的开发利用”是“信息资源的公益性开发利用”和“促进信息资源市场繁荣和产业发展”的基础和关键环节。

⒋加强整体规划、实施顶层设计是信息资源开发利用顺利进行的前提条件

国外政府开发利用信息资源的经验说明，信息资源的开发与利用是一项长期的系统工程，需要系统的思路和整体的规划。信息资源的规划要有前瞻性，能切合实际地指导今后信息资源开发利用的实践。国外一些先进国家和地区20世纪90年代的信息资源规划至今还在发挥作用，为本国或本地区的信息资源加速开发利用发挥了重要作用，也为信息产业的快速发展提供了巨大的社会需求。信息资源的开发利用应当放在信息化建设构架、信息技术支撑、环境保障之中予以统筹考虑，最终服务于整个经济社会的又好又快发展。经济社会又好又快发展需要什么样的主要信息，这些信息如何构建，用什么样的技术加以支撑，在什么机制环境下能顺利流动，这些问题都必须在整体规划中加以考虑，而且要在顶层设计中描述其解决的思路。

四、我国信息资源开发利用的对策建议

⒈积极宣传贯彻《中华人民共和国政府信息公开条例》，为其实施做好前期准备工作

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的出台，不仅是我国民主法治建设的一件大事，而且为政务信息资源的开发利用提供了基础和保障。各级政府部门应当积极宣传贯彻《条例》，通过各种渠道使广大人民群众了解《条例》的各项规定，学会依法获取政府信息，维护自己的合法权益；加强对行政机关工作人员的教育培训，增强政府信息公开意识，提高做好政府信息公开工作的能力。同时，各级政府部门应当为《条例》的实施做好相应的准备工作：建立健全本部门的政府信息公开工作制度，理顺内部工作机制，明确职责权限；加快本部门政府信息的清理，做好政府信息公开指南和公开目录的编制和修订，并在所有政府信息查阅场所和政府网站免费提供有用信息；建立健全政府信息协调机制以及政府信息公开工作考核制度、社会评议制度、责任追究制度等，加强领导，明确责任，认真落实《条例》的各项规定。

⒉通过政府门户网站的建设推进政务信息资源的开发利用

政府门户网站是政府的电子窗口，是电子政务的重要组成部分，是履行政府职责的重要手段，也是电子政府建设中“水平整合”和“垂直协调”的重要载体。我国政府门户网站的建设取得了长足进步，为电子政务的发展发挥了重要作用，但政府门户网站的作用仍有待于进一步挖掘，尤其是在政务信息资源开发利用方面。作为政府信息公开的主要阵地之一，政府门户网站应该依照《条例》要求，明确必须主动公开的信息，促进政务信息公开，为公民、法人或其他组织获取政府信息提供便利；通过各级政府门户网站的建设与整合，带动各部门信息系统的建设，促进政务信息资源在政府部门之间的共享，提高网上办事能力，进一步提升政府的工作效率和服务水平。

⒊加快公益信息开发利用，促进信息市场的发育和繁荣

在公开政务信息、加快政务信息资源建设的同时，要加大力度建设公益性信息资源。公益性信息资源的范围很广，包括科技、教育、文化和医疗保健等信息资源，也包括行业协会的信息资源。公益信息的开发利用，必须强调利用的平等性、普及性和公益性（免费性）特征，尤其要体现对广大弱势群体的人文关怀，让他们也能够享受到社会发展的成果，而不至于始终处于边缘化状态。各级政府应结合本地的实际情况，支持公益性信息的开发利用：首先，要鼓励支持公益性信息的开发利用，对公益性信息的开发利用给予政策上的鼓励和支持；其次，要加强公益性信息的服务能力，采取相应的措施，把公益性信息的服务能力延伸到各个层面，使之遍及城市和农村、发达地区和偏远地区；第三，保障公益性信息资源的有序开发，规范公益性信息的服务行为，明晰公益性信息和商业性信息的界限，重点研究信息定价、反垄断经营、透明化、许可证管理等问题，营造公平的市场环境，鼓励企业向信息市场加大投资，形成合理的价格机制，促进信息市场的发育和繁荣。

⒋加强法律法规与标准的制定、完善与整理，规范信息资源的开发与利用

随着信息化事业的深入发展，我国相关法律法规与标准的建设取得了明显成效。2006年，我国公布了《电子政务标准化指南》，并将一系列电子政务标准文本草案向全社会征求意见；2007年，国务院审议并通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》。除了要宣传、贯彻、落实已公布的法律标准文件外，还应当在对信息社会的特点和基本管理规则进行深入研究的基础上，加快现行法律法规和标准的修订以及新的法律法规和标准的制订工作，其内容包括个人信息保护、信息安全、网络环境下知识产权和消费者权益的保护、电子记录管理、信息资源分类和检索、元数据、电子数据交换、互操作性等。与此同时，对已有法律法规中有关信息规范条文进行归纳整理，理清整个法律体系对信息的规范脉络，把握信息资源的源头，为新法律的制定提供基础材料，以减少法律间的重复或冲突，增强新法律的针对性和有效性。

⒌加快实施各种配套优惠政策，扶持信息内容产业的发展

目前国际信息产业竞争的制高点已经转向信息内容产业，后者已成为美国的第一大产业、日本的第二大产业。但我国现代信息内容产业尚处于起步阶段，而且这一行业涉及面广、产业特点复杂、制约因素多。因此必须及时研究相关问题，制定必要的政策措施，鼓励和扶持信息内容产业发展。美国之所以在信息内容服务业的国际竞争中始终领先欧洲，其中一个重要原因就是实施较低的信息内容服务业的增值税征收政策，美国的信息内容服务业增值税一般为5%～7%。欧洲的该行业增值税则高达17%，其结果是欧洲用户不愿意使用本地的产品，本地的企业也不愿在这一领域投资。此外，除了提供优惠的增值税政策外，还应当在信息内容企业的创业投资、财务折旧制度、信贷制度等方面给予配套支持。

扶持信息内容产业发展的另一项重要内容就是挖掘和创造有效需求，有效需求又是与信息内容的使用成本成反比的。在网络信息日益融入社会平常生活的过程中，电信资费对信息使用成本产生重要影响，也成为影响网络信息资源使用的主要因素。我国网民人均承受高达发达国家10倍的上网费，这不仅与我国的社会发展情况不相适应，也阻碍了网络信息技术的普及和信息资源的综合利用。电信部门取消电话初装费使得每百户固定电话拥有率大幅提高，由此说明电信资费的降低不仅能使国家的信息基础设施和网络信息资源得到充分利用，也能增加网络经营商的收入。为此应当制定合理的电信资费定价政策，引入竞争机制，创造有效需求，使信息网络进入平常百姓家，使大多数人能够享受信息社会的发展成果。

⒍进一步深入研究信息资源开发利用的具体问题，稳步推进信息化事业向纵深发展

经过对信息化及信息资源开发利用的大量研究，我国出台了一系列指导信息化发展及信息资源开发利用的文件，如《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发[2002]17号文）、《国家信息化领导小组关于推进国家电子政务网络建设的意见》（中办发〔2006〕18号）、《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发[2004]34号）等。这些文件的出台有力地促进了我国信息化事业的发展，但是如何更好地落实这些文件，目前还有许多信息化及信息资源的具体问题有待研究。例如，四大基础信息库（人口数据库、法人单位数据库、宏观经济数据库、自然资源和空间地理数据库）建设（以下简称“四库”建设），广义上讲都属于政务信息资源建设。尽管“四库”建设各自偏重的内容不同，但它们仍有许多共同之处，如各库所支撑的业务系统、各库所涉及部门的信息需求调查、各库的目录体系建设等工作可以同时进行。这样不仅可以节约建设的精力、时间、经费，还可以通过信息需求调查和目录体系建设将各库的建设内容落实到具体的信息目录或信息指标上；这样既界定了“四库”建设的内涵，又理清了“四库”之间的相互关系。这些具体研究都将有助于信息化事业向纵深稳步推进。

作者简介：

罗程，男，1971年生，江苏省信息中心信息资源规划协调处处长、高级经济师，主要从事信息资源开发与研究工作。承担过“江苏省经济信息资源规划”、“江苏省经济信息资源目录体系研究”、“江苏省经济信息共享平台建设”等重点项目研发建设，在《上海企业》、《商业研究》等核心刊物10余篇。

刘瑛，女，1982年生，硕士，江苏省信息中心助理经济师。

（本文责编：宋文好）