中美国家助学贷款政策制度比较分析

摘要:在美国,助学贷款是一种非常广泛的助学方式,它在鼓励学生对高等教育的参与、实现教育机会均等、促进高等教育发展等方面发挥了重要作用。分析了中美两国在助学贷款制度方面的做法,以借鉴美国助学贷款的制度设计,使我国助学贷款制度更加完善。

关键词:国家助学贷款;制度;比较分析

中图分类号:C9

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)16-0097-02

21世纪初的中国高等教育,面临着前所未有的广泛需求和严峻挑战。一方面是庞大的受教育人口,居民教育需求高涨,科教兴国战略深入实施;另一方面是国家财力有限,居民收入仍处于较低水平,家庭经济困难学生求学难的问题越来越突出。在这样的现实背景下迫使管理层和高教系统不得不日益重视政府收入来源以外的融资渠道。结果就是:国家助学贷款应运而生。显然,它已经不是一项单纯的金融产品,而是一项事关中国教育体制改革的深化,事关高等教育机会的平等,事关社会主义制度优越性的重要工作。但是国家助学贷款的实践之路并不平坦,我国的助学贷款是1998年提出,1999年试点,到2000年全面铺开,至今已历时十余年之久,但一直进展缓慢问题不少。究其原因是我国助学贷款制度设计的不完善造成的,因此在我国国家助学贷款发展现状分析的基础上,对比中美两国助学贷款的不同,最后归纳出值得我们借鉴和学习的地方是十分必要的。

1 美国国家助学贷款与中国国家助学贷款的共性分析

1.1 共同问题

发达国家美国和发展中国家中国都面临着在国家预算日益紧缩时,社会和个人对接受各种形式的学习和教育服务的要求却持续增长所产生的矛盾。尽管两国的经济、政治和意识形态不同,但高等教育越来越被视作国家经济增长的动力和个人机遇与发展的基础,如何满足社会和私人不断增长的对高等教育的需求,减轻公共预算压力,是两国政府需要解决的共同问题。

1.2 共同目标

(1)保障教育机会均等。两国都不同程度存在一部分来自贫困地区和经济困难家庭的学生非义务教育阶段入学机会不均等现象,因而增加这部分人的就学机会就成为两国政府的一项重要教育和社会政策。

(2)维护社会经济公平。以往的“免费”高等教育实质上全部纳税人支付,少数群体受益,主要是来自中等、中高等和高等收入的家庭受益。这对普通纳税人来说是有失公平的。特别是高等教育能给父母和子女带来收益,会导致社会贫富差距拉大。

2 美国国家助学贷款与中国国家助学贷款的比较分析

2.1 政府的介入程度与角色定位不同

美国助学贷款运作的基本特点是:美国政府直接参与运作。(1)为助学贷款制定、更正和修改相应的法律和法定程序,使助学贷款的实施成为可能并不断完善;(2)所有的助学贷款由州政府担保,由联邦政府再担保;(3)政府设立一家公开上市的股份公司作为政府资助的企业进行教育融资,银行可以将学生贷款出售给国家资助企业或者更大的银行以获取资金或其它流动性较强的资产,即“资产证券化”;(4)美国财政部和教育部共同合作以确保贷款的支付和法律要求保持一致;(5) 政府规定:雇主有责任在毕业生的工资中扣除一定的金额来帮助他们偿还贷款。可以说美国政府直接参与了助学贷款的运作,是政府唱主角,银行唱配角。

反思我国政府,是政府委托商业银行运作、定位于商业贷款性质,对银行的支持力度仅限于免征利息收入营业税。助学贷款的制度突出了政府不出资、不拿钱的中国特色,而以行政命令要求商业银行发放助学贷款。这种行政命令型的通知背后,实质上是政府把责任推给银行,造成事实上的政企不分,影响银行作为企业的经营与发展。从经济学讲,政府通过提供贷款本金,或者贷款担保来实现以小博大,促进资源的有效配置和教育的可持续发展,是政府的最佳选择。可以说政府的角色定位不准,导致助学贷款发展滞缓。

2.2 政府在国家助学贷款制度设计、风险分担方面不同

美国助学贷款是以政府为主导的多元参与制。美国联邦除了通过商业银行提供助学贷款以外,还成立了帕金斯、联邦直接贷款等政府设立型学生贷款,并且成立了一个政府资助型上市公司,参与学生助学贷款的市场运作。美国多元的贷款方案为学生提供广泛的选择,一方面扩大了受资助学生的范围,另一方面也分散了学生贷款的制度风险。(见表1)。美国的助学贷款制度之所以比较成功,一个很重要的原因就是,承担贷款风险的是政府,而不是银行。在美国,商业银行或其它金融机构提供助学贷款,由州政府进行担保,联邦政府进行再担保。如果学生违约没有归还贷款,或者由于死亡、疾病等原因无法归还贷款,州政府和联邦政府将向银行赔付95%的拖欠贷款,银行的利益得到了充分的保障,解除了银行的后顾之忧。

表1 美国学生贷款的主要项目之间的比较

贷款计划贷款对象资金来源及发放担保、利率、还款期限

帕金斯贷款Perkins Loan家庭经济特别困难的大学生及研究生政府出资,学校操作政府担保,固定利率5%,学生在校学习期间的利息由政府支付,学生毕业或离校后9个月开始还款,还款期限最长为10年。

斯坦福助学贷款 (联邦家庭教育贷款计划、联邦直接贷款计划)

Stafford Loan有经济资助需要的学生联邦家庭教育贷款资金来源于银行及非银行机构;直接贷款计划部分来源于联邦政,由学校直接发放政府担保,浮动利率,具体利率随物价浮动,每年6月调整一次。最高为8.25%,毕业后10到20年内还清

学生家长贷款PLUS信贷记录良好的学生家长参加该计划的商业银行政府担保,不高于9%的弹性利率

学生补充贷款SLS经济上独立于父母的学生参加该计划的商业银行政府担保,弹性利率,不超过11%

联邦直接贷学金Federal Direct Loan有经济资助需要的学生联邦教育部政府担保,浮动利率

在我国,国家助学贷款制度设计上的缺陷已逐步显露,一方面,助学贷款覆盖面窄,项目单元化,行际、校际、区域结构不平衡;另一方面,国家助学贷款的采用“信用”担保,将风险交由商业银行承担,造成商业银行资金回收难。当助学贷款的政策性、准公共产品性与商业银行的效益性发生冲突时,受伤的往往是银行。这种对银行利益较少顾及的制度安排是助学贷款这枝“好花”难结“好果”的主要症结之一。

2.3 国家助学贷款实施的信用环境不同

美国的信用体系十分完备,设有国家信用局(CreditBureau),记录和保存每位公民的信用档案,对每个人的信用状况进行打分评级,如果你有了信用不良记录,你要办理信用卡、贷款买车购房等就会很困难。而信用卡、汽车、住房是美国生活的必需品,因此可以说,没有信用在美国是寸步难行的。学生贷款往往是一个人一生中的第一笔贷款,学生贷款是一个人积累信用得分的开始,所以借贷人一般不敢拿自己的信用开玩笑而任意拖欠学生贷款。

我国社会诚信问题已经成为助学贷款制度型构的障碍。据“广东省大学生诚信状况调查”显示,当前社会对大学生的可信任度并不高,大学生对于自身群体的信用认可度也不高。该调查组成员通过访谈发现,许多大学生认为诚信很重要,是一种美德,但是在实践中并不会把它作为一种行动准则。关于国家助学贷款,调查表明大多数学生对待助学贷款的履行态度不是很严肃,“会按时还款”从大一到大四,分别为91.6%,86.3%,79%和83.3%;“到时候再说”为8.4%,13.7%,20%和12.2%,“能拖就拖”为0%,10%,11%和4.8%。随着大学生年级的升高,他们“到时候再说”“能拖就拖”的思想越来越严重。大学生的诚信问题与社会诚信是一致的,我国长期以来漠视个人信用,公民信用记录几乎为零,社会上信用缺失的现象泛滥,缺少一个良好的信用环境。

2.4 国家助学贷款实施的法律依据方面不同

美国法律制度较为完善。美国的助学贷款项目都是以法律为依据的。帕金斯贷款(Perkins Loan)是根据1958《国防教育法》确定的“国防贷学金”,斯坦福助学贷款(Stafford Loan)是根据《1965年高等教育法》设立的,学生家长贷款(PLUS)是根据《高等教育法(1980年修正案)》设立的,学生补充贷款(SLS)是根据《高等教育法(1986年修正案)》设立的,联邦直接贷学金(Federal Direct Loan)是根据1993年美国国会通过的《助学贷款改革法》,可见美国政府非常重视法律对贷款实施的规范作用。

而我国一方面,从商业银行的角度看,缺乏完善的法律,规章制度约束银行的放贷和控制贷款风险;另一方面,国家关于助学贷款的规范还只属于部门规章,效力较低。而且缺乏一个具体的法律规范,约束银行与学生的行为。国家助学贷款的契约只限于银行与学生之间,政府与银行之间、政府与学生之间的法律契约关系还没有得到建立。

3 经验借鉴

国家助学贷款是一种特殊的消费贷款,它不仅仅是借款个人与贷款银行之间的一种双边关系,它还需要多方面的参与。一个完整的助学贷款运作体系,有五个方面的职能,包括助学贷款项目的发起、助学贷款资金提供、助学贷款担保与风险分担、助学贷款借贷成本的部分补偿和专业性贷款回收服务。助学贷款的运转需要学生及其家庭、银行、学校、政府行政部门等多方面的相互配合。

(1)政府方面。 尽快制定与国家助学贷款相关的法律法规并建立完善个人信用制度。作为教育的受益者和推动者,国家有责任制定一套包括国家助学贷款在内的消费信贷法律法规,系统地对借贷主体、对象、程序、方式及借贷双方的权利、义务加以明确规定,使得贷款行为有法可依。同时,加强执法力度,要依法处罚违约人责任,以敦促借款人依法履行还款义务。

(2)银行方面。 要进一步提高对助学贷款的认识,积极改进金融服务,增加贷款品种,广泛开展助学贷款业务的各项宣传工作,在实际操作中增加服务网点,不限制办理时间,并适当简化贷款手续,为贷款学生提供简便、快捷、高效率的服务,切实做好国家助学贷款的发放和贷后管理工作。

(3)学校方面。尽快建立、完善与助学贷款有关的校内管理制度和有效的运行机制,协助金融机构减少、降低金融风险。学校的学生助学贷款管理中心,应认真做好本校学生助学贷款的贷前、贷中、贷后管理工作。在对新生的助学贷款的审批上,学校贷款管理中心要严格做好初审工作,做到既要保证所有符合条件的申请人能及时得到贷款,又能使不符合条件的人拿不到贷款。在贷款发放后做好贷款学生的档案管理工作,特别是学生毕业、转学时协助银行办理学生借款的重新确认手续。

(4)学生方面。 要做一个诚实守信的人,贷款到期后,积极还贷。学生自己要不断强化信用意识,培养自己健全的人格。把“贷款上学”当作体验自尊、锻炼自立能力、培养优秀品德的一个好机会,争取信用考试合格。同时,学生要本着对国家、对自己负责的精神,努力学习,将助学贷款真正用到学习上,提高自己的综合素质。

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