对城市规划中控规调整的几点思考

摘要：城市规划对于城市的发展尤其重要，是城市管理和建设的基本依据，本文对城市总体规划和控制性规划的衔接进行具体的研究。

关健词：控制性规划城市规划总体规划

中图分类号：TU972+.1 文献标识码：A 文章编号：文章编号：

在城市的发展中离不开合理、科学的城市规划。随着社会的快速发展，城市规划越来越受到政府和社会各届的关注。城市规划的目的就是立志于城市的未来发展，对城市的合理布局和综合安排进行综合治理和部署，是城市管理的重要组成部分，也是城市进行管理和建设的根本依据。城市规划是一项集系统性、科学性、政策性以及区域性于体的高端工作。城市规划按照其内容和任务的不同分为总体规划、分区规划和详细规划几个阶段，而详细性规划又可分为控制性详细规划和修建性详细规划。

所谓控规指标调整，是指在控规的实施管理过程中，建设单位提出对建设项目用地的规划控制条件进行调整的申请诉求，包括改变地块的土地利用性质，提高地块定额建设开发强度，改变城市道路走向等。相对于整体控规编制范围而言，控规指标调整是局部地块的变更，因此在实际工作中也有控规局部挑整的说法。控规指标调整要求的出现，体现出市场经济条件下城市建设的不确定性和与终极蓝图式的规划理想之间的矛盾。

一、控规调整中的问题

控规作为我国城市规划管理的中观层面，是政府控制和引导城市土地开发的最直接工具，为推进我国城市管理的规范化起到较好作用。它源于美国的区划、英国的发展规划和香港法定图则，又结合我国国情，取得较大发展。目前国内较成熟的有深圳、广州、上海等城市，总结许多宝贵经验，但从目前实施情况看，至少存在以下两方面问题：

一是控规指标确定依据不足，刚性与弹性之间存在巨大矛盾，使规划管理部门陷入“自我矛盾”怪圈。受到控规完成时间、覆盖程度、规划经费及编制单位投其所好的影响，编制单位往往在总结摸索出管理部门的“口味”以后，把精力放在编制符合所谓要求的指标上，至于编出的规划能否实施、是否符合产权界限、是否需要分析地块与周边及上位规划关系等问题均不在考虑范围之内。众所周知，一个很简单的控规，如果没有对现状认真解读，科学细致分析与比较，就不会得出切实可行的控规指标。控规的指标体系就其属性可分为“刚性”和“弹性”指标二种，“刚性”指标为强制性指标，如土地使用性质、容积率、建筑密度、绿地率、配套设施等。“弹性”指标为指导性指标，如建筑体量、色彩、风格等。从理论上讲，控规一经审批通过，具有法律效力，应经过相应程序才能修改。然而，在实际操作过程中，却常常面对这样一现实：编制过于感性，导致产权单位之间利益纠纷，有的甚至出现公共设施放置在已出让土地上的尴尬等现实，造成感性规划经常遇到挑战，使规划管理部门陷入“自我矛盾”怪圈。

二是城市建设存在不确定性，控规编制过程存在对产权单位不尊重，造成规划实施困难重重。对于众多城市来讲，城市建设根本很难预期，建设速度很大程度取决于招商引资力度。前些年是引工业项目，现在很多城市房地开发项目也要靠引资，可想而知，当政府引进一个项目后，希望马上开工的心情是多么迫切，这时必然要以投资商需求为主。而投资商心态更是千姿百态，往往对事先政府编制规划并不认可，如何求得二者兼顾，给控规提出严峻挑战。 一般控规成果外观很美，加上适当城市设计，控规成果给人的印象是严肃、直观、实用，但如果把规划方案放在一张清晰土地权属图纸上后，会发现有很多建筑横跨几处地块，绿地放在某个单位院子里，幼儿园放在现状楼顶上，路网设计合理但无法实施等问题，造成控规成果实施困难重重。 总结起来，控规问题的主要表现有四点，控规的调整所产生的人口容量大大超过总规确定的规模；中心城区城市绿地减少；工业用地大幅度减少；公共设施和市政设施用地不足。

二、控规调整产生问题的原因

控规调整之所以产生诸多问题，原因有二：

一是建设单位往往从各自利益出发要求调整控规，然而局部单项的调整，累加起来并不就等于宏观整体的调整。控规指标调整是局部的，但其影响却可能比较深远。目前对于控规指标调整的认识存在就项目论项目的弊端，研究问题的事业往往比较狭窄，控规指标调整缺乏对城市和地区总承载量的研究，使得被调整的地块和周边地区形成反差，并有可能给周边居住环紧带来负面影响，从而出现高居住容量、集中交通量的用地矛盾，对城市基础设施的支撑和配套提出更高的要求。

二是控规指标调整的决策和论证机制不完善。对控规指标调整的讨论和决策，大都由规划部门参加，也有规划部门承担最后责任，但在许多情况下，控规指标论证的最后结果，并非完全由规划部门来定夺。从根本上说，城市规划管理是一种政府行为，具体表现为一种行政权力。在现有行政体系架构下，城市规划管理往往是在技术思维和政治思维的双重导向下作出抉择。

三、控规调整工作改革的建议：

1、积极探索控规制度的完善。计划经济时期，城市规划是作为工程技术而存在的。市场经济的发展使城市问题社会化、复杂化，单纯地依靠工程技术已解决不了城市规划问题，城市规划的公共政策属性越来越突出。《城市规划编制办法》（2006）提出：“城市规划是政府调控城市空间资源，指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”。可见城市规划的公共政策属性已广为业内人士所接受。那控规是什么？如果说过去控规是土地空间资源技术型配置，在土地使用权市场化以后，控规已转变为土地利益分配的重要工具，控规的编制过程也就是土地发展权的赋予过程。但所有这些只是理论界的探讨，实际操作中大多数城市控规制度的完善仍停留在编制内容的探讨上，对控规如何向公共政策转变缺乏系统思考。应将公共政策的自由裁量权赋予规划管理部门，而规划委员会则可以发挥其监督作用；依据《行政许可法》要求建立以申报为主的控规规划管理程序，由土地开发部门向规划管理部门申报控规刚性指标，根据自身需求提出可行方案，在规划方案中明确刚性指标及其他相关政策的落实情况，再向规划管理部门提出申请，由规划管理部门审批方案，并明确地块的其它控制指标。此外，为了公共利益，控规损害了部分人的私有权力，公众就应该通过经济赔偿来补偿其所受的损失。但需要强调的是，这样做的前提是规划的科学性，在社区层面则更需要得到公众认可。

2、改进控规编制。面对瞬息万变的市场，规划应结合不同地块分类采用不同的控制标准，以增加规划可操作性。规划除了应增强用地性质兼容性外，还应研究不同地块对控规内容的不同需求，不一样的地块对控规深度、内容要求和编制成果是不一样的。一是旧城改造地块要突出其强制性，因为地块内部大部分已建成，规划建筑大多属于插建，一定要考虑其容量，对周边建筑影响及配套设施服务能力等方面。二是新区开发地块应以引导为主，控规可以编制到街坊而没有必要编制到地块深度，街坊内指标应是强制性的，但地块内指标可以是指导性的，以增加规划可操作性。三是已确定开发单位地块应尊重开发单位的意见，引导开发单位向着兼顾经济效益、社会效益和环境效益方向努力。

3、强化控规指标调整的整体调控。控规指标调整应当充分尊重城市总体规划以及分区规划的要求，其技术论证工作应当重视对被调整地块周边地区影响的分析和评价，扩大控规调整论证范围，应当通过一个具体项目的论证工作，去解决更大区域内控规的调整问题。为防止城市发展的整体失控，必须研究城市用地强度的分区控制策略，控规指标调整必须在一定区域内自行平衡，不能平衡者则不予调整许可。

4、要构建市场信息的反馈机制。在动态的市场过程中，规划管理人员对于调整什么，怎样调整，调整多少的问题往往缺乏足够的认识。因此，必须对控规指标调整工作进行检测、统计和反思，针对控规指标调整中存在的问题，及时研究制定解决或改善方案。同时，针对控规实施中所出现的重要性问题、集中性问题和普遍性问题，规划部门应实时采取控规修编的方式代替控规指标的调整工作，以避免局部性问题的出现。

5、要完善规划调控的经济政策。长期以来，控规指标调整的管理工作，大多是采取的行政性、技术性手段，而忽视经济性、政策性手段。建设单位进行控规指标调整，比如提高容积率的要求，在根本上是为了降低建设成本，实现更高的经济利益。借鉴国外经验可以采取“容积率奖励”、“开发权转让”、“额外收费”、“开发协议”等经济手段，对其进行宏观经济调控，引导其自觉改变控规调整行为。同时，运用经济手段对控规指标调整所增加的那部分土地开发收益进行统筹调剂，以避免土地增值效益的流失和城市公共环境质量的下降。由于经济手段调节是以承认建设单位的经济利益为前提，因此调节过程中不仅不会使整个经济体制失去动力机制，反而会使各经济单位更加注重资源的使用效率。

参考文献:

1、 田莉.我国控制性详细规划的困惑与出路[J].城市规划,2007,（1）:16-20.

2、 颜丽杰.《城乡规划法》之后的控制性详细规划[J].城市规划,2008,（11）:46-50.