美国高校教师申诉制度的运行机制分析

收稿日期：2011-08-13

基金项目：2009年度教育部人文社会科学青年基金研究项目“中美大学内部治理中教师权力比较研究”（09YJC880099）

作者简介：刘彦博（1970―），男，甘肃庆阳市人，副研究员，研究方向：高等教育管理。

杨珍（1978―），女，河南安阳市人，硕士研究生，研究方向：教育管理。

摘要：教师申诉制度是教师权益保障和寻求救济的重要制度。美国高校教师申诉制度实体内容的规定较明晰，程序较完备，其特点在于：重视非正式纠纷解决方式的运用；听证制度充分体现正当程序原则；充分保障当事人的权利；注重隐私权的保护以及完善的后续救济程序等。这对完善我国高校教师申诉制度具有一定的启示。

关键词：美国；高校教师；申诉制度

中图分类号：G649.712

文献标识码：A

文章编号：1671-0169(2011)06-0111-06

教师申诉制度是我国1993年颁布的《教师法》所确立的一项专门保护教师权益的法定救济制度，是在宪法赋予公民享有申诉权利的基础上，对教师这一特定专业人员申诉权利的具体化，是非诉讼意义上的行政申诉制度和权利救济机制。该项制度的完善对于切实维护教师的合法权益，促进高校科学民主管理与和谐校园建设具有重要意义。美国高校在解决教师与学校的冲突、保障教师合法权利方面，有着一套比较完备的机制，其中申诉制度在教师权利救济体系中占据了重要位置。本文在对美国高校教师申诉制度的实体内容与程序进行阐述的基础上，对美国高校教师申诉制度的特点进行了分析，以探索对我国高校教师申诉制度完善的有益启示。

一、美国高校教师申诉制度的实体内容

美国高校教师申诉制度的实体内容包含申诉主体与申诉范围。申诉主体主要包括申诉人、被申诉人及申诉受理组织。

（一）申诉主体

20世纪70年代，关于处理教师不公正待遇的申诉机制开始逐渐在美国大学中出现，随即被大多数大学所采纳并予以应用，同时以制度文本的形式记录在教师手册中[1]。美国高校教师申诉制度的适用对象非常广泛。通常情况下，一所美国高校的教师申诉制度总是适用于该校的全体教师。大多数美国高校的教师申诉制度主要是针对该校的全职教师适用，但也有部分高校的教师申诉制度也适用于该校的兼职教师。有些学校规定教师在与学校终止合同后的一定期限内仍可适用该校的教师申诉制度。由于美国的高校教师申诉制度主要是为了解决教师与管理者之间的纠纷，当申诉事项涉及一名管理者对其他管理者进行申诉时，大多数美国高校规定，只有在提出申诉的管理者认为本人作为一名教师所拥有的权利受到了侵犯时，他才可以适用教师申诉制度[2]。

被申诉人为学校管理方。“管理方”的范围较广，一般指美国高校的校内机构，如院系、管理机构、学术组织或其负责人、工作人员；特殊情况下也可将教师所在的高校或其负责人作为被申诉人。

美国高校有专职的部门负责设立教师申诉委员会，以专门处理高校教师的申诉。虽然美国各高校负责设立教师申诉委员会的部门是不同的，但较为相似的一点是，负责设立教师申诉委员会的部门大多是与处理高校的学术事务或教员事务相关的部门。美国高校在教师申诉委员会委员的任职资格方面，一般规定委员应为不担任行政职务的教师，有些高校还对来自同一部门或学院的委员人数做出限制。为了保证教师申诉委员会能更为公平、公正地处理教师的申诉，有的高校规定申诉委员会的成员不能与提出申诉的教师来自同一个部门或学院[3]。美国高校教师申诉委员会的职责主要包括审核申诉是否应被受理、监督教师申诉制度程序的运行、收集与调查相关的申诉材料、保证听证会的正常运行等事项。

中国地质大学学报(社会科学版)2011年11月

第11卷第6期刘彦博，等：美国高校教师申诉制度的运行机制分析

（二）申诉范围

美国高校教师申诉制度具有非常宽泛的申诉范围。美国高校教师与学校之间是一种合同关系或契约关系。契约是一种要求双方遵守的协定性文件，具有一定的法律效力。一般情况下，只要美国高校教师认为所在高校的管理者实施了某项决定、行为或者认为所在高校的管理者不执行某项决定或行为，或者认为高校管理者没有严格履行劳动合同的约定，从而侵害了本人的合法权益或使本人受到了不公正的待遇，就可以提出申诉。美国的大学教师对于有关自己的待遇、工作条件、晋升、“终身雇佣”、受到处分和免职等问题，有提出申诉和要求举行听证会的权利[4]（P146）。

二、美国高校教师申诉制度的程序

美国高校教师申诉制度有较完备的程序，一般包括提出申诉、处理申诉和做出裁决三个方面。

（一）提出申诉

任何一名适用教师申诉制度的美国高校教师在认为发生了侵犯本人的合法权利或对本人实施了不公正待遇的情况，并且此类情况属于教师申诉制度的受理范围时，均可以向学校教师申诉委员会提出申诉。申诉必须在申诉人知道或应当知道他的权利被侵害或他所受到的不公正待遇后的规定时间内，通过提交一份正式的书面申诉申请表提出。申诉申请表的内容主要包括实施侵权行为的管理者的姓名、侵权行为大概发生的时间、所指控的违法情况的详情、申诉的详细依据、申诉人要求的补救等。因为特殊原因致使申诉人不能按时提出申诉的，在申诉人申明理由后，教师申诉委员会可以适当延长提出申诉的期限。

（二）处理申诉

教师申诉委员会在收到书面的申诉申请表后，对申诉进行审核。审核的事项主要包括申诉的内容是否属于学校教师申诉制度的受理范围、申诉人是否及时地提出了申诉、申诉是否确定了适当的被申诉人或组织、申诉人是否对与本人申诉有关的事实进行了合理、充分的陈述等。在审核后，教师申诉委员会将对申诉做出全部受理、部分受理或不受理的决定。在对申诉进行审核并决定是否受理申诉时，有些高校的教师申诉委员会在收到申诉申请书后的规定时间内,会专门召开一个初步的会议进行讨论。做出受理或不受理申诉的决定后，教师申诉委员会将以书面的形式告知申诉人，并说明理由[5]。申诉人如果对教师申诉委员会的决定不服，有权就该决定向相关部门提出进一步的申诉或上诉。如果教师申诉委员会决定全部或部分受理教师的申诉，申诉人有权要求召开正式的听证会。召开听证会的请求必须通过提交书面的申请书提出。教师申诉委员会在收到申请书后，负责组建听证委员会、安排听证会召开的时间，收集与申诉相关的证据材料等诸如此类的工作，为听证会的召开做好准备，从而保证听证会的公平、有效、快捷。为了使申诉人与被申诉人为听证会的召开做好充分准备，教师申诉委员会所收集到的证据资料应在听证会召开前向申诉人和被申诉人公开。在完成召开听证会的所有准备后，听证会将在规定的时间内召开。听证会主要由各方当事人对申诉的相关事实进行陈述、出示证据、进行辩论等环节组成。

（三）做出裁决决定

在听证会结束后规定的时间内，教师申诉委员会将依据听证委员会的调查发现和建议做出裁决决定，并且会将其调查发现、建议以及做出的裁决决定递交给部门负责人，该负责人将依据教师申诉委员会递交的材料做出最后的裁决。教师申诉委员会的裁决可以是认可申诉并同意其所寻求的补救，或不认可申诉及其寻求的补救，或给予其他的补救。教师申诉委员会的裁决决定应当在规定的期限内以书面的形式告知双方当事人，并且要说明作出此决定的理由与依据。如果在规定的期限内，教师申诉委员会没有将裁决决定书面告知双方当事人，则自动启动上诉程序。当事人如果对裁决决定不服的，有权提出上诉。

三、美国高校教师申诉制度的特点

通过以上对美国高校教师申诉制度的实体内容和程序的阐述，我们可以发现，美国高校教师申诉制度具有以下几个特点。

（一）重视非正式纠纷解决方式的运用

在美国高校，当一名教师的合法权益受到侵害或受到不公正的待遇，总是首先被鼓励或希望使用非正式的协商沟通方式来解决纠纷，此种非正式纠纷解决方式可以更快捷、更方便地解决纠纷，同时也可以协调教师与学校管理者之间的关系。在美国高校中，各高校的非正式纠纷解决方式不尽相同，主要有向申诉人所在部门负责人反映情况解决纠纷、通过学校提供的协商及调解服务解决纠纷以及通过教师申诉委员会召开调解会议解决纠纷等方式[3]。部分美国高校将非正式纠纷解决方式作为该校教师申诉制度的前置程序，规定只有在非正式的方式不能解决纠纷时，才可以提起正式申诉。当然，如果非正式的纠纷解决方式不能奏效，或者申诉人对于非正式沟通协商的结果感到不满意的话，则可以利用各所大学制定的正式申诉程序来进一步解决纠纷或问题。多数美国高校只是尽量鼓励申诉人使用非正式方式解决纠纷，至于是否使用该种方式，要由申诉人自己决定，不能因申诉人未使用非正式纠纷解决方式而影响正式申诉的提出。同时，为了提高非正式纠纷解决方式的效率，防止出现因使用非正式纠纷解决方式而拖延处理申诉的情况，美国高校一般都规定了使用非正式方式解决纠纷的最长期限。

（二）听证制度充分体现正当程序原则

美国高校在处理教师提出的申诉时，非常注重保证处理程序的公正性、公平性和公开性，并且在教师申诉制度的程序运行中，建立了一整套完善的配套制度体系。听证制度是美国高校教师申诉制度中一项最为重要的制度，被认为是正当程序原则的核心内容。借助于听证制度，申诉当事人有权进行防卫性的申辩,有权介入到申诉处理的过程中去。美国高校在启动正式申诉程序后，申诉人可以申请召开正式的听证会。在听证会上，双方当事人对个人的情况进行陈述、论证，出示自己的证据、召集证人，同时对对方的证据提出质疑或质问对方证人以及对对方的质问提供反驳证词，从而保证了申诉程序的公平性和透明性。听证会涉及的所有资料，包括当事人双方的陈述和申辩、当事人的证言和证词、听证委员会对申诉裁决决定以及作出裁决决定的依据等，在听证会结束后都应及时归档。为了保证听证运行程序的公正性，绝大多数的美国高校都设有专门的人员或机构对听证会的运行程序进行监督。有些美国高校由教师申诉委员会全程参与听证会的运行过程，监督听证委员会是否按照政策、制度的规定实施了听证。部分美国高校在召开听证会时，专职委任一名监督官员对听证会进行监督，以确保听证会公正的运行。但是，负责监督的人员或机构只对听证会的程序运行进行监督，对听证会的审理、裁决不具有发表意见或投票的权利。除此以外，美国高校教师申诉制度中还规定了书面告知、说明理由、调查核实等必要程序。

（三）充分保障当事人的权利

美国高校教师申诉制度的设计充分体现了对申诉当事人权利的保障。首先，申诉当事人有权申请教师申诉委员会或听证委员会的成员进行回避。如果哪位教师申诉委员会或听证委员会的成员与引起申诉的行为有着直接的关系，那么，任何一方当事人有权申请该名成员不得参与委员会的审议或听证会的审议，由其他拥有委员任职资格的人员进行替换。此外，对于任何与引起申诉的行为没有关系的教师申诉委员会或听证委员会的成员，如果任何一方当事人认为其因利益冲突、偏见或其他原因而不能公正地审理申诉，那么，被质疑的成员同样会被替换。其次，申诉当事人有权选择、聘请辩护律师。在对申诉进行审理时，申诉当事人不仅可以自己出席现场，对情况进行陈述和论证、质疑对方的证据或质问对方证人、对对方的质问提供反驳证词，而且可以选择、聘请辩护律师出席审理现场。辩护律师在听证会上所担任的作用由其本人与他的委托人共同商定。辩护律师依次起到只对听证会进行观察并给予其委托人以咨询、建议到积极地对委托人的情况进行陈述，再到对对方证人进行质问等不同的作用。最后，申诉当事人有着充分知情的权利。所有与申诉相关的资料，包括管理者和教师的资料、申诉委员会调查的过程、结果和所收集到的证据和材料，听证会的相关资料、教师申诉制度的相关规章和制度等，在不涉及到第三方的隐私或秘密的情况下，对申诉双方当事人是公开的。任何一方当事人如果需要这些材料，都可以从教师申诉委员会或教师申诉办公室获得相关材料的复印本。

（四）注重隐私权的保护

美国高校教师申诉制度非常注重保护申诉相关人员的隐私权。尊重申诉当事人以及申诉相关人员的隐私对于正确地运行教师申诉制度是非常重要的[6]。几乎所有的美国高校在其教师申诉制度的规章中都以专门的条款对保护申诉相关人员的隐私和秘密作出了规定。教师申诉委员会的成员、听证委员会的成员、申诉当事人和所有与申诉处理有关的人员都应该尊重信息和记录的保密性，以及尊重那些利益受到申诉影响的相关人员的隐私权。不加选择地公布申诉的相关材料和结果是与保密性不相符合的。并且在通常情况下，申诉的审理过程只对教师申诉委员会的成员、听证委员会的成员、申诉双方当事人、申诉双方当事人的辩护律师或人以及任何其他的陈述信息的人员公开。陈述信息的人员一般只有在其本人提供信息或回答问题时才被允许出席审理现场；否则，就要经过所有相关人员的同意。如果因为信息被非自愿地泄露而导致申诉当事人可以被识别，那么申诉程序的公正性就会降低。

（五）完善的后续救济程序

如果申诉当事人对申诉的处理决定不服，美国高校设立了完善的后续程序对其进行救济。有些美国高校设置了多重听证程序。当申诉当事人对某一级别听证委员会的审理及决定不服时，可以向上一级别的听证委员会提起上诉。如美国密歇根大学迪尔伯恩分校的教师申诉机制分为三个级别，由低到高依次包括系申诉委员会、学院申诉委员会和教师评议申诉委员会，每个委员会分别处理不同层次阶段的教师申诉[1]（P60-64）。有些高校还设有专门的上诉委员会，当申诉当事人对申诉裁决决定不服时，可以就申诉裁决决定提起上诉。有的高校还设置了“自动启动上诉程序”的机制，即对申诉作出的裁决决定必须在规定的时间内以书面的形式告知当事人；如果在规定的时间内没有提供书面的裁决决定通知，那么上诉程序就会被自动启动，除非申诉当事人自动放弃上诉的权利。有些大学设立了复查程序。如果申诉当事人对申诉的裁决决定不服，可以在规定的期限内申请对申诉决定进行复查。申请复查要通过提交复查申请表提出，在申请表中要列出所被质疑的原调查结果、证据，支持复查的事实以及所寻求的补救要求等。除了高校内部所设立的后续救济程序外，申诉当事人还可以寻求外部的救济程序。

四、对完善我国高校教师申诉制度的启示

虽然美国各州的地方法规不尽相同，美国各高校教师申诉制度的内涵有所差异，但其充分保障教师合法权益的理念和构建完备的申诉制度的经验值得我们学习和借鉴。

（一）完善我国高校教师申诉的制度体系

美国高校的教师申诉制度体系较为严密、完备，为美国高校处理教师申诉提供了明确、具体的指导与依据，从而保证了教师申诉得以公正、高效地解决。大多数美国高校都设有再申诉制度，当申诉当事人对学校申诉处理机构作出的裁决决定不服，在列举具体理由后，可在规定期限内向原申诉处理机构的上一级部门提出再申诉。建立再申诉制度有利于更有效地维护申诉当事人的权益。我国于1993年颁布的《教师法》规定，教师申诉制度是一项专门保护教师权益的法定救济制度，是指教师对学校或其他教育机构及有关政府部门作出的处理不服，或其合法权益受到侵害时，向有关教育行政部门或其他政府部门申诉理由，请求重新作出处理的制度[7]（P307）。1995年，原国家教委《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》，对高校校内申诉制度的建立作出了较为具体的规定。因此，我们应借鉴美国高校的经验，建立教育行政申诉与高校内部教师申诉相配套的二级申诉制度。高校校内教师申诉制度作为《教师法》规定的教师申诉制度在高校的延伸，是非诉讼意义上的校内行政申诉，同时也是高校校内建立的一项争议调解、纠纷裁决与纠错机制。当教师的合法权益受到侵犯或对学校作出的处理决定不服时，首先就申诉事项向学校教师申诉委员会提出申诉，寻求救济；如果对学校教师申诉委员会作出的申诉处理决定有异议或不服，再向学校的上级教育行政主管部门提出申诉。上下有序、内外有别的高校教师申诉机制有利于教师与学校的纠纷首先谋求在校内快捷、高效地得到解决，同时也促进高校按照依法治教、依法治校的目标要求健全完善校内各项规章制度，保证行政决策、管理行为符合法律的规定，坚持以人为本、公平公正、公开透明、程序规范，切实保障教师的合法权益，促进高校的科学民主管理与和谐校园建设。

（二）保证高校教师申诉处理机构的独立性与公正性

申诉处理机构人员组成的适当与否将直接影响申诉处理结果的公正性、合理性。美国高校教师申诉制度中对申诉处理机构的设置、构成人员的任职资格作出明确的限制与要求，同时对与申诉事例存在利益关系的成员，制定了严格的回避制度。这使申诉处理机构保持了其地位的独立性，避免了申诉处理机构成员对学校行政部门的过分依赖，保证申诉处理人员在处理案件时不受学校行政部门、团体机构及校方负责人意志的干涉，能在处理申诉时平等地对双方当事人，不偏袒任何一方，充分显示高校教师申诉制度的公平性。独立的申诉处理机构不仅是保证申诉处理决定公正的必要条件，而且可以有效减少申诉处理中可能受到的外界干扰，从而增强申诉处理决定的公信力。为了保证我国高校教师申诉处理机构的公正性与独立性，我国高校在设置申诉处理机构组成人员时，应充分考虑到教师代表的比例、任期及人员的产生方式，而且应特别规定教师代表必须“未兼任行政职务”。申诉处理机构成员在处理教师申诉事例时，要遵循司法程序中的回避原则，在遇到与自己相关的申诉事项时应回避调查、取证及最后的裁决。同时要完善监督机制，一旦申诉处理机构成员在解决纠纷过程中有失职或渎职现象，不但要给教师重新申诉的机会，对失职或渎职的机构成员应给予相应的处理。

（三）设置高校教师申诉制度的正当程序

美国高校对其教师申诉事例的处理程序作出了明确的规范，保证了申诉处理程序的公正性、公平性与公开性。我国高校教师申诉制度体系中尤其要注重正当程序的设置。

1.建立听证制度。听证制度是美国高校教师申诉制度的核心内容之一，是保障申诉当事人的申辩权利最重要、最关键的程序。我国在高校教师申诉制度构建中应引入听证制度，给予申诉当事人陈述、申辩的机会，增强申诉处理的公正性，提高透明度，从而充分保障双方当事人的合法权益。听证制度的内容及程序有：（1）申诉听证。申诉人有权提出听证申请，在规定期限内以书面方式提交，教师申诉委员会应当受理。（2）听证委员会的组成。听证委员会可以由教师申诉委员会的全体成员组成，也可以从教师申诉委员会中遴选部分委员组成，但应执行回避制度，保证听证委员会成员的中立、公正。同时，申诉人有权对听证委员会的人员组成提出异议或回避申请，一般情况下应尊重申诉人的意见，给予撤换。（3）听证材料准备。申诉工作办公室应收集与听证相关的事实、证据材料，并将相关材料向听证当事人公布。（4）听证通知。申诉工作办公室应在听证会召开的一周前向听证当事人发送听证通知书。通知书要记载和说明与听证相关的事项，包括举行听证会的时间和地点、听证会的参加人员、当事人在听证过程中的权利、听证所涉及的事实和法律法规、校内政策规定等。（5）召开听证。听证会的主要步骤包括：听证主持人作介绍性的评述，介绍听证会的运行方式；双方当事人陈述情况及展示证据；双方当事人或其人对对方的证人进行提问、质疑、反驳，听证委员会成员也可以向双方当事人或其证人进行提问；双方当事人进行最后陈述；做好听证书面记录，包括听证会的基本情况、双方当事人的陈述及其提供的证据材料、双方当事人申辩和质证的内容等。（6）作出听证决定。听证委员会在听证会结束后的一定期限内作出听证裁决决定，并将召开听证会的基本情况、双方当事人的主张、理由、依据以及裁决决定报教师申诉委员会，由教师申诉委员会作出申诉处理决定。

2.建立送达与告知制度。高校教师申诉处理机构在处理教师申诉的过程中，应将相关决定的及时送达和告知作为一项制度确立下来，确保教师的知情权不受侵犯。要明确学校告知义务，即申诉的各个环节、需要教师必须知道的内容，要通过设立严格的制度、程序以保证让教师知情，如申诉的时限、申诉的组织等。申诉处理决定作出后，申诉处理机构应当制作处理决定书并及时送达申诉当事人，所有处理决定均通过书面形式送达，并由教师当事人签章“送达回证”。 如果教师有意愿进行再申诉或提讼，还应当告知其进一步行使权利的具体期限、救济途径与受理部门。

（四）健全高校教师申诉机制的后续程序

美国高校教师申诉制度中针对申诉当事人不服申诉处理决定所设置的后续程序值得我们思考和借鉴，在我国高校教师申诉制度体系中，应健全完善教师申诉的后续救济程序。为了更好地维护教师的合法权益，申诉不应当是唯一的和终局的救济途径，而只是教师权益救济的第一关[8]。高校校内教师申诉委员会裁决意见的效力仅限于学校内部，不影响教师依据《教师法》等国家法律法规向上级教育行政主管部门提出申诉的权利。教师如对上级教育行政部门作出的申诉处理决定不服或者上级教育行政部门逾期不作出处理决定的，可通过两种途径寻求救济：第一，教师可先申请教育行政复议，如果教师对行政复议决定仍然不服且纠纷属于教育行政诉讼受案范围的，可以提起教育行政诉讼；第二，如果纠纷属于教育行政诉讼受案范围的，教师可以直接提起教育行政诉讼。高校校内教师申诉、教育行政申诉以及行政复议、行政诉讼等救济渠道构成多维的教师权利救济机制，以保证高校教师的合法权益得到充分保障和救济。

参考文献：

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[3] USC.The University Guidelines on Grievance Procedures for Complaints of Discrimination at the University of Illinois[EB/OL].Http://www.uic.edu/depts/oaa/faculty/FINALVERSION_STUDENT_PROCEDURES,2011-03-17.

[4] 张维平,等.美国教育法研究[M].北京：中国法制出版社，2005.

[5] UMASS.Faculty Grievance Procedure of the University of Massachusetts at Worcester[EB/OL].Http://www.umassmed.edu/uploaded Files/grievance.pdf,2011-03-17.

[6] MSU.The Michigan State Universitys Faculty Handbook:IV.Academic? Human ResourcesPolicies―FacultyGrievanceProcedure[EB/OL].Http://www.hr.msu.edu/docwments/facacadhandbooks/facacadhandbook,2011-03-17.

[7] 黄崴.教育法学[M].广州：广东高等教育出版社，2002.

[8] 姚继斋，陈小鸿.我国教师申诉制度的内涵、缺陷及其完善[J].浙江工业大学学报（社会科学版），2008，（6）.

Operational Mechanism of Appeal System for Teachers in American

Higher Education Institutions

LIU Yan-bo1,YANG Zhen2

(1.School of Foreign Languages,China University of Geosciences,Wuhan 430074,China;

2.China Executive Leadership Academy,Yanan 716000,China)

Abstract:Appeal system for teachers is the important system of the right safeguard and remedy finding of teachers.For the appeal system for teachers in American higher education institutions, the entity content is clear and the procedure is complete.The characteristics are: paying attention to the use of the informal ways to solve troubles, public hearing systems showing the proper procedure principle, guaranteeing the right of the client, paying attention to the protection of the right of privacy, having perfect subsequent remedy procedure, etc.All these have certain enlightenment on the appeal system of teachers in higher education institutions of China.

Key words:America; college teacher; appeal system