我国生态旅游管理模式改革探讨

我国的生态旅游资源在世界上占据着十分重要的地位，数量众多的自然保护区、风景名胜区、森林公园，都是各类生态旅游资源的综合表现形式。然而在生态旅游开发与管理中存在着一些问题严重制约了生态旅游的发展。

一、我国生态旅游开发中存在的问题

（1）生态旅游权属制度不明确

我国生态旅游区构成具有多元性和多样性，国土、林业、文化、水利、环保等部门均可代表国家行使管理权。但是权限不明、行政隶属关系不同、部门利益各异，造成管理混乱和管理缺位，一些部门还受地方政府的领导和控制，当地方政府要求以旅游业带动当地经济发展时，难以从长远发展的角度考虑生态旅游资源与环境的保护问题，旅游区城市化也成为旅游业发展的必然。

（2）相关法规的欠缺及法制观念的淡薄

我国目前与生态旅游相关的法规，有《风景名胜区条例》、《自然保护区管理条例》等，对生态旅游区的开发建设、管理以及保护的某些方面产生规范、约束作用，但彼此之间缺乏有机的衔接。生态旅游区的开发决策者、开发者和经营管理者缺少法律意识，无视现行的法律法规，在本该重点保护的核心区违规开发。

（3）只注重短期利益而忽视生态效益

有些地方领导，只看到生态旅游的经济效益，忽视或不顾生态旅游资源的脆弱性及保护性的特点，为了短期的利益或任期内的政绩，置科学规划和专家意见于不顾，在核心景区内修建破坏性的旅游设施，加速生态旅游区的城市化。这种忽视生态效益、不顾代际公平、只注重眼前利益的行为是生态旅游资源保护的最大障碍。

二、我国生态旅游管理中存在的问题

（1）属地管理不利于整体管理

我国生态旅游景区实行属地管辖，把生态旅游景区的管理权限如人事权、财务权、管理权等都授予级别较低一些的景区属地政府。例如，庐山山顶归庐山风景区管理局管理，山下却分别归庐山区、九江县、星子县等五个区域管理，最终导致庐山整体规划、开发、保护出现了混乱。属地管辖模式让不同的地方政府为了自己的利益，想方设法对景区充分开发、经营以追求景区的最高利益，对于需要保护优先、整体开发的生态旅游资源是及其不利的。

（2）管理机构设置不科学

我国的生态旅游资源保护既要依据《环境保护法》，又要依据《森林法》、《草原法》等单行法律，还要依据《风景名胜区条例》等行政法规等。各法律文件针对其特有的调整对象所规定的管理体制各有不同，政出多门的局面难以形成合力与活力，导致生态旅游资源保护的目标得不到具体的落实。生态旅游的综合性、系统性等特点要求我们实施保护时要注重整体保护，单一部门分别出台的法规难以从整体性来考虑问题，必须要有相对集权的部门来负责生态旅游资源的保护。

（3）政企不分的管理模式是最大弊端

原本作为代表政府行使生态旅游的管理机构，也象企业一样追求利润最大化。为了达到这一目的，管理机构考虑的是如何招商引资，如何整体的、长期的出让经营权，而不考虑会给生态旅游资源带来怎样的影响。这就背离了管理机构自身的使命――资源的保护与管理。这种管理模式最终结果是以经营取代保护管理，也改变了生态旅游资源的公共性、公益性的固有属性，短期内有利于旅游业的迅速发展，但却极不利于生态旅游资源的长久保护和管理。

三、我国生态旅游管理模式改革探讨

（1）设立区域管理机构

根据决策理论，在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就越趋于松弛，对资源的保护就越无力，资源的状况则越坏。反之，权力越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确、越统一，责任就越大，且权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此，在生态旅游资源管理体制中必须加强调控，构建权利相对集中的管理模式。同时，也应考虑生态旅游资源的生态属性，针对特殊的区域或特殊的问题，确立区域或流域管理机构，并从林业、水利、国土、建设等机构收回区域内的相应职能。

生态旅游管理应当强化国家领导职能，确立一个强有力的管理体制。生态旅游的综合性、系统性特征要求我们对生态旅游资源实施统一整体管理与保护，而其区域性特征，则是具体实施统一管理所必须考虑的前提。要改善现有行政区划硬性分割对生态旅游资源管理所带来的各种不便，以及消除对生态旅游资源各要素划分为不同部门所造成的各种弊端，本文认为可以采取区域管理体制，根据生态旅游资源的密集程度和不同生态旅游资源的特点，划分不同的生态旅游区，按区域设置管理机构，再根据生态旅游区的性质级别，将生态旅游区分为三个等级：

1.珍稀性生态旅游区。我国主要的世界自然遗产，世界地质公园和其他一些具有世界性保护意义的珍稀景区都属此类。这种生态旅游区应该弱化经营，重在保护，生态旅游过程中一旦发现有危害生态旅游资源的苗头就应该立即停止相关活动。景区运转的经费完全依靠政府拨款和社会捐赠。

2.示范性生态旅游区。主要为部级自然保护区、风景名胜区、森林公园和一部分有特殊价值的省级保护区。这类生态旅游区可以在缓冲区，根据保护与开发基本平衡，保护优先的原则将经营权出让给有资质的企业，但对于企业的经营要有严格的约束机制。

3.大众性生态旅游区。主要为一般的省级自然保护区或地市级生态旅游景区。这类生态旅游区一般生态恢复功能相对较强，可以适当放宽经营企业的准入门槛，经营性收入成为生态旅游区的主要资金来源。

这种区域管理机构作为国家所有权的代表行使管理权，对于珍稀性和示范性生态旅游区可以确立为国务院的派出机构，整合相关部门在区域生态旅游资源保护、开发利用上的现有职权，同时摆脱现有行政部门的制约，独立行使区域内生态旅游资源的管理职能。其地位高于地方的各资源保护部门，从而确立其权威性。从法规的制定和执行、旅游开发规划的审核批准、行政监督权、行政执法权等方面行使管理职权，并行使生态旅游资源所有权。对于大众性生态旅游区则可直接交由地方政府管理，地方政府派出管理机构，但同样也要整合当地的相关部门的现有职权，并行使生态旅游资源的所有权。针对我国当前实际情况，只能抓大放小，将大众性生态旅游区交由地方政府的派出机构管理，使整个管理体制比较灵活，国家不会因为数量繁多而特征并不显著的一般生态旅游区占用太多的管理资源，这样区分管理才能保证效率。

区域旅游资源管理机构不仅有宏观上的管理权，还有法规的执行权。随着旅游经济的发展，生态旅游资源开发经营职能将转移给遵守一定规则的市场主体，三种等级的区域管理机构以单纯的行政管理机构形式而存在。

（2）明确生态旅游资源经营权

国家对生态旅游经营权的占有现阶段依然存在，但经营权与所有权的分离势在必行。生态旅游资源经营权交给具有生态旅游资源开发与保护能力的合格旅游企业来经营，区域生态旅游资源管理机构负责审核这些经营者资质、审核企业的生态旅游资源开发与保护规划、行使对生态旅游资源经营企业的法律监督权等；生态旅游资源经营企业具体实施开发和保护方案，有效利用生态旅游资源发展旅游产业，接受区域生态旅游资源管理机构的监督与管理。建立合理的经营权制度，必须有相应的制度配置，以确保生态旅游资源能够得到合理的开发和利用。

可以采取许可证制度，区域生态旅游管理机构根据区域生态旅游资源的特点，有目的的设置一些限制条件和特殊要求，授予一些有实力、有资质的旅游企业许可证，企业凭许可证按要求开展相关经营活动并接受管理机构的监督与管理。我国在生态旅游资源方面采取许可证制度，对生态旅游资源合理开发和保护可以起到非常重要的作用。但是，在许可证颁发的程序及过程控制方面还必须有进一步细化的制度。

四、结束语

在目前生态旅游管理与开发中存在诸多问题的情况下，根据生态旅游的地域性特点，划分不同的生态旅游区，并根据生态旅游区内资源性质，又分为三个级别：珍稀性生态旅游区、示范性生态旅游区和大众性生态旅游区，建立相对集权的分级区域管理机构，将生态旅游资源所有权与经营权分离，采取许可经营模式才可能较好的管理并合理开发生态旅游资源，这些管理模式的推行对生态旅游资源的保护以及生态旅游的发展将起到一定的促进作用。

(作者单位：江西理工大学应用科学学院)